عرض بعنوان: نظام اللامركزية الإدارية PDF
مقدمة :
نظام اللامركزية نظام مواز ومواكب لنظام المركزية الإدارية، دعت الضرورة إلى العمل به كإحدى الأنظمة الإدارية الأكثر ديمقراطية والأكثر إقبالا عليها من المواطنين، ومن الدولة الراغبة في تخفيف العبء عن العاصمة السياسية، لكونها تسند اختصاصات إدارية للمنتخبين المحليين من أجل تسيير شؤونهم بأنفسهم وتسند لمرافق عامة إدارة قضايا مصلحية بنوع من الاستقلال عن الإدارة المركزية، وهكذا يتم اللجوء إلى اللامركزية من أجل التغلب على بعض مساوئ المركزية ومن أجل تسريع وثيرة التنمية المحلية أيضا من خلال إشراك السكان ذاتهم في تدبير الشأن العام المحلي.
ونظرا لما أضحت تتمتع به اللامركزية من أهمية بالغة في الفقه الإداري نتناول أهم مضامينها بالشكل التالي:
المطلب الأول: مفهوم اللامركزية الإدارية
تفيد اللامركزية عملية اقتطاع بعض الاختصاصات من الوظيفة الإدارية وإسنادها إلى هيئات إدارية مصلحية أو مرفقية ذات شخصية معنوية مستقلة تشرف عليها السلطات المركزية.
إن اللامركزية الإدارية هي نظام اهتدت إليه الدول بشكل مبكر إيقافا لمبدأ تدخل الدولة وتعاظم دورها على مختلف المستويات بما فيها على المستوى الإداري وخاصة تحت تأثير المد المذهبي الاشتراكي المؤمن بمبدأ التدخل، وسينتعش التوجه اللامركزي بشكل خاص في عهد الدولة الحارسة التي تقلل من فكرة التدخل لترك المبادرة للخواص وللجهات والأقاليم تسير شؤونها بنفسها، بحيث لا تتمسك سوى بالاختصاصات الإدارية السياسية والأمنية والحيوية فقط، وهو كذلك ما تم العمل به في عهد مرحلة دولة الرفاه الاجتماعي وهي مرحلة عملت في الدولة على تحقيق سياسة القرب من الموطنين بشكل أكثر بتقريب المؤسسات إلى المواطنين والعمل على إشراكهم وإدماجهم في تسيير الشأن الإداري وتدبير الشأن العام من خلال مؤسسات محلية منتخبة، دون أن يعني في الأخير هذا الإبداع المؤسساتي الإداري منح استقلال كلي لهذه المؤسسات، حيث في إطار وحدة التنظيم الإداري من الضروري احتفاظ الإدارة المركزية بالوصاية الإدارية على هذه المرافق العامة اللامركزية.
المطلب الثاني: أشكال اللامركزية الإداري
اللامركزية الإدارية صورتان اثنتان أساسيتان متميزتان، وهما: اللامركزية المحلية أو الإقليمية من جهة، واللامركزية المصلحية أو المرفقية من جهة ثانية، ويبدو أن التفرقة بينهما من بارزة للعيان وخاصة من منطلق طبيعة الاختصاصات المحدودة التي تتمتع بها كل صورة من الصورتين وأسباب النزول والغايات المحددة لكل منهما، حيث إذ بينهما قواسم عديدة مشتركة ثمة فرق بينهما على مستويات عديدة كما سنستنتج أدناه، كما أن ثمة فرقا شاسعا فيما بين اللامركزية الإدارية واللامركزية السياسية التي هي ذات معنى مخالف بشكل كلي:
الفرع الأول: اللامركزية الإقليمية واللامركزية المرفقية:
1 - اللامركزية الإقليمية:
تفيد اللامركزية الإقليمية الاعتراف لبعض الأجزاء من التراب الوطني بالشخصية المعنوية، وبالاستقلال الإداري والمالي من أجل مباشرة الوظائف المسندة إليه تحت إشراف ومراقبة الجهة الحكومية الوصية تحقيقا للمصلحة العامة محليا، ويصطلح عليها بالإدارة المحلية.
ويبدو أن هذا الأسلوب يوغل في القدم، حيث يشير بعض الفقه إلى ظهوره في بداية الأمر في بلديات الإمبراطورية الرومانية، ومن بينها روما التي عرفت بدورها ما يسمى بالنظام البلدي أسوة بمختلف بلديات الإمبراطورية، حيث تم ابتكاره للتخفيف من نظام المركزية الإدارية وتقريبا لإدارة الإمبراطورية الواسعة من رعاياها بمختلف الأرجاء البعيدة، وهو ما تأثرت به فرنسا مباشرة بعد الثورة الفرنسية".
2- اللامركزية المرفقية
تفيد اللامركزية المرفقية تمتيع مرفق عام ما - مصلحة من مصالح الحكومة أو إدارة من الإدارات العامة - وطنيا كان أو محليا بالشخصية المعنوية وببعض الاستقلال الإداري والمالي من أجل مباشرة ما هو مسند إليها من اختصاص تحت إشراف الحكومة ومراقبتها، وتعرف ب "المؤسسات العمومية" بمختلف أنواعها.
الفرع الثاني: اللامركزية الإدارية واللامركزية السياسية
يدرس هذا النوع من الأنظمة اللامركزية في إطار مواضيع القانون الدستوري وليس القانون الإداري، ويفيد مفهوم اللامركزية السياسية مسألة إسناد صلاحيات سياسية إلى منطقة جغرافية ما في الدولة تخفيفا عن العاصمة السياسية، وبالتالي هي شأن دستوري وسياسي أكثر من أن يكون شأنا إداريا، حيث أن الدولة تلجأ إلى هذا النظام السياسي إرضاء لخصوصيات قومية معينة لجهة ما تقيم بها قومية مجتمعية ما تخالف الطابع الغالب للخصوصية الوطنية، مراعاة لعوامل جغرافية (عنصر البعد كما هو في الهند أو في البرازيل مثلا) أو مراعاة لعوامل دينية أو لغوية أو قومية مجتمعية أخرى.
ويتخذ نظام اللامركزية السياسية أحد نمطين اثنين تبعا لطبيعة مؤسسة الدولة، فيما إذا كانت دولة بسيطة أو دولة مركبة: يمكن نهج نظام اللامركزية السياسية في ظل الدولة ذات الطبيعة البسيطة، وهذا ما يصطلح عليه تتمتع هذه الجهة بحكم ذاتي منصوص عليه في الدستور، يؤهلها تحت غالبا بالجهوية السياسية، حيث علم الدولة وسيادتها وشعارها الوطني ودستورها الموحد وعملتها وجواز سفرها وبريدها أن تحكم ذاتها بذاتها في القضايا السياسية المحلية والقضايا الإدارية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية، تحت سيادة الدولة الواحدة، وهو ما نجده في بعض الأنظمة كإسبانيا وايطاليا وغيرها...
ويمكن أن تنهج الدولة ذات الطبيعة المركبة نظام اللامركزية السياسية، وذلك ما يصطلح عليه بالنظام الفيدرالي، والذي هو نظام لامركزي محض تمنح فيه السلطات السياسية للفدراليات، والتي بموجب الدستور الاتحادي تحظى كل فدرالية منها باستقلال نسبي في تدبير قضاياها الفيدرالية المحلية، وخاصة في المجالات الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والقضايا السياسية الداخلية وليس القضايا السيادية والسياسية الخارجية أو الدولية، كما هو شأن النظام الاتحادي الألماني أو النظام الفيدرالي بالولايات المتحدة الأمريكية أو بالبرازيل أو غيرها...
المطلب الثالث: مرتكزات اللامركزية
لا يستقيم نظام اللامركزية الإدارية ما لم تتوافر فيه ثلاثة أركان أو مقومات أساسية، تجعله متميزا عن النمط الثاني من التنظيم الإداري والمتجلي في نظام اللاتركيز الإداري، وتتجلى هذه الأركان والمقومات في المقومات التالية:
الفرع الأول: وجود مصالح محلية متميزة
من أهم دوافع إحداث نظام اللامركزية الإدارية وجود مصالح محلية محضة يتطلب الأمر إدارتها صلب عن طريق إدارة محلية تنبع من السكان المحليين، ويبقى الإشكال المطروح بهذا الصدد هو ما المعيار الممكن الاعتماد عليه من أجل التمييز فيما بين القضايا المحلية والقضايا الوطنية.
لا يجادل اثنان في أن من الصعب وضع معيار دقيق للتمييز بين ما هو وطني وما هو محلي، حيث أن خدمة ما هو محلي يصب في خدمة ما هو وطني والعكس صحيح أيضا، مما جعل العديد من الدول تختلف فيما بينها في هذا الشأن.
وتلاقيا لكل غموض أو لبس بهذا الشأن فإن مشرع كل دولة على حدة هو صاحب الاختصاص في التحديد الدقيق لاختصاصات كل من الإدارات المحلية والإدارة المركزية، وهذا ما نص عليه الدستور المغربي في صلب المادة 135 من الدستور حيث ننص الفقرتان الثانية والثالثة على أن: "الجماعات الترابية أشخاص معنوية، خاضعة للقانون العام، وتسير شؤونها بكيفية ديمقراطية...
تنتخب مجلس الجهات والجماعات بالاقتراع العام المباشر". كما أن المشرع المغربي حدد اختصاصاتها من خلال القانون رقم 78.00 الميثاق الجماعي في 3 أكتوبر 2003 وعدله بقانون 17.08 سنة 2009؛ كما نظم المشرع اختصاص مجالس العمالات والأقاليم أيضا من خلال القانون رقم ()79.0 قانون تنظيم العمالات والأقاليم.
وان مختلف رجال التشريع حينما ينظمون مسألة توزيع الاختصاصات فيما بين الإدارة المحلية والإدارة المركزية يعملون بأحد أسلوبين اثنين، إما بالأسلوب الانجليزي واما بالأسلوب الفرنسي، وذلك كما يلي:
أ- الأسلوب الأنجلوسكسوني:
يركز المشرع الأنجلوسكسوني ومن بينه كل من المشرع الانجليزي والمشرع الأمريكي ومن يسير في هذا الاتجاه كالمشرع المصري وغيره، على ما يلي:
- التحديد المسبق والدقيق لاختصاصات المجالس المحلية على سبيل الحصر.
- التحديد الدقيق لاختصاصات كل جماعة محلية على حدة بشكل تختلف حتى الجماعات المحلية فيما بينها بهذا الشأن.
- عدم إمكان التوسع في الاختصاصات المحلية إلا بقانون جديد.
ب - الأسلوب الفرنسي:
تنهج العديد من الدول الأسلوب الفرنسي في تحديد اختصاصات المجالس المحلية، إذ تحدد بشكل مسبق اختصاصات هذه المجالس على قدم المساواة، وتكون اختصاصاتها هي تلك التي لا تندرج تحت اختصاص الإدارات المركزية، وهكذا يمكن استنتاج ما يلي:
- الجماعات المحلية تقتسم كلها نفس الاختصاصات دون تمييز فيما بينها).
- داخل هذه الاختصاصات الموحدة تجتهد كل جماعة محلية في توسيع دائرة مجال الاختصاصات المسندة إليها، حيث يمكن بروز طرق عديدة ومختلف بشأن تدبير الشأن الجماعي للعديد القطاعات الحيوية.
- الاختصاصات المحلية أوسع مما هو معمول به لدى النظام الأنجلوسكسوني.
الفرع الثاني: إسناد الإدارة المحلية إلى هيئات منتخبة مستقلة
من بين الأركان الأساسية للامركزية الإدارية ثمة ركن ضرورة إحداث هيئة محلية تتمتع باستقلال نسبي من أجل إدارة الشأن المحلي للمواطنين، وبهذا الصدد تختلف اللامركزية الإقليمية عن اللامركزية المرفقية، حيث يتعين إسناد التدبير إلى ممثلي السكان شريطة أن يكونوا مرتبطين بالوحدة الترابية للجماعة بشكل فعلي.
وتختلف التشريعات الحديثة بشأن الشروط الموضوعية والشكلية لترشيح ممثلي الساكنة بين شرط الإقامة الفعلية وشرط الاشتغال ومزاولة العمل بتراب الجماعة وشرط التوافر على عقار أو أصل أو نسب بالمنطقة أو غيرها، بالإضافة إلى شروط السن والانتماء السياسي وشروط إجرائية وشكلية أخرى.
ومن بين الإشكالات الأساسية التي تطرح بشأن ترشيح ممثلي سكان الجماعة اختلاف التشريعات في عملية اختيار وانتقاء هؤلاء الممثلين المحليين؛ حيث ثمة اتجاه أول يؤمن بالاكتفاء بالتعيين وثمة اتجاه ثان مقتنع بضرورة العمل على انتخاب هؤلاء الممثلين؛ بينما اتجاه ثالث حاول التوفيق بين الاتجاهين بالعمل بالإجرائين معا.
وثمة اتجاه ثان من التشريعات الحديثة تنهج أسلوب الانتخاب غير المباشر في اختيار ممثلي السكان لإدارة الشأن المحلي؛ حيث يتم انتخاب أشخاص مباشرة من بين السكان في مرحلة أولى لتحديد أولى لدائرة الناخبين الحقيقيين، ثم يسند لهؤلاء المنتخبين أحقية انتخاب ممثلي الوحدة الترابية المؤهلين لتدبير الشأن العام، وينهج المغرب هذا النمط من الانتخاب غير المباشر في اختيار أعضاء مجالس العمالات والأقاليم وكذا في انتخاب مجالس الجهات؛ حيث أن المستشارين الجماعيين المحليين هم المؤهلون فقط دون غيرهم في انتخاب مرشحي هذه المجالس الأخيرة الإقليمية والجهوية.
وبين الاتجاهين التشريعيين أعلاه ثمة اتجاه تشريعي ثالث يعمل بالنظامين معا: أي بالانتخاب المباشر وغير المباشر في آن واحد، كما هو شأن بريطانيا التي تعمل بالانتخاب المباشر في مختلف الجماعات خارج لندن، أما في مجلس لندن الكبرى ومجالس مدن لندن فيتم المزج بين النظامين أعلاه المباشر وغير المباشر في آن واحد، وهو ما تعمل به الهند حيث إذ تلجا إلى نظام الانتخاب المباشر في الجماعات القروية فإنها تمزج بين النظامين في انتخاب مجالس المستوى المتوسطا4).
الفرع الثالث: الوصاية الإدارية
الوصاية الإدارية من بين الأركان الأساسية في اللامركزية الإدارية؛ ويفيد مختلف السلطات المعترف بها قانونا للسلطة المركزية من أجل تتبع ومراقبة أعمال وأشخاص الجماعات المحلية بالاستجابة وخدمة مصالح الساكنة المحلية في إطار المشروعية القانونية والملاءمة لأعمالها في إطار اللامركزية الترابية.
تجدر الإشارة إلى أن الجماعات المحلية هي وحدات ترابية تحظى بالشخصية المعنوية الكاملة يرتب لها حقوق ويضع عليها التزامات، وتحظى باستقلال إداري ومالي ونسبي؛ وبالتالي لها مجال هام من الحرية وتمارس صلاحياتها العديدة في إطار القانون دون عرقلة من الجهة الوصية عدا عند تجاوز القانون أو التطاول عليه، كما أن القانون يعطي لهذه الجماعات صلاحية التظلم أمام المحاكم الإدارية كما تجاوزت السلطات المركزية الوصية ذاتها ما يسنده القانون لها من صلاحيات وصائية).
ومما يجب التركيز عليه هو أن ثمة فرقا هاما فيما بين الوصاية الإدارية والرقابة الإدارية التي تخضع لها الجماعات المحلية أيضا بعد خضوعها للوصاية الإدارية؛ حيث أن الرقابة الإدارية هي ما للسلطات المركزية على المؤسسات التابعة لها في إطار عدم التركيز من صلاحيات واسعة على الأشخاص وعلى الأعمال كما سبقت إليه الإشارة في موضوع اللاتركيز؛ وبالتالي هي الصلاحيات المسندة للرئيس الإداري أي ما سبق أن اصطلحنا عليه بالسلطة الرئاسية؛ أما الجماعات المحلية فهي تخضع أساسا للوصاية الإدارية والتي تعطي صلاحيات أقل للجهة الوصية، وإذا كان من حق الجهة الوصية أن تقوم بالرقابة على هذه الجماعات فإن هذه الرقابة ليس لها نفس مفهوم رقابة السلطة الرئاسية في النظام المركزي، بل يفيد كما سبق أن أشار إليه الفقيه الفرنسي "ديجي" على أن الموظفين العاملين
في الإدارات اللامركزية يخضعون لمراقبة الحاكمين وليس لأوامرهم؛ لأن ليس في اللامركزية أوامر وتعليمات:
وثمة مصطلح آخر قد يتقاطع مع مصطلح الوصاية الإدارية وهو مصطلح الإشراف الإداري الذي يفيد تلك الإجراءات الإدارية التي يمنحها القانون للسلطة المركزية من أجل تتبع نشاط الجماعات المحلية من خلال التوجيه غير الملزم والرقابة غير المعززة بنص القانون ثم من خلال التعيين والتأديب؛ وهي اختصاصات تتعلق بحسن سير وانتظام المرافق العامة التي تحدثها والتي قد يكون لها صلة بنشاط الأجهزة اللامركزية؛ ويشير بعض الفقه إلى أن الإشراف الإداري قد يتجاوز الحدود المرسومة له ويصبح شكلا من أشكال الوصاية وهو ما قد يجد معارضة من الهيئات اللامركزية؛ من منطلق أن مجال ومدى سلطات الوصاية الإدارية هي أمور محددة بنص صريح؛ كما أن الإشراف الإداري قد يتجاوز المدى ليصل إلى مستوى الرقابة الرئاسية؛ وخاصة أثناء لجوء سلطة الوصاية إلى التعيين والتأديى.
---------------------------
الهوامش :
(1) نواب كنعان، المرجع السابق، ص 171- 172.
(2) القانون الإداري العملي، ج1، أحمد البخاري، ص 104 وما يليها.
(3) من الممكن أن يميز المشرع المغربي بعض جماعة أو جماعتين أو ثلاثة كالنظام الخاص بالجماعة الحضرية للرباط في المادة
133 من الميثاق الجماعي، والنظام الخاص بجماعات المشور في المادة 135 من الميثاق، وكذا المقتضيات الخاصة بالجماعات الحضرية الخاضعة لنظام المقاطعات والمحددة حص ار في المادة 84 والمعدلة في القانون رقم 17.08 في جماعات الدار البيضاء والرباط وطنجة وم اركش وفاس وسلا.
(4) عبد القادر باينة، مرجع سابق، ص 387 وما بعدها.
(5) وهذا ما سبق أن أكده مجلس الدولة الفرنسي في بعض أحكامه سنة 1948 (حكم شركة شامبيني في 27 دجنبر 1948).
(6) عبد القادر باينة، المرجع السابق، ص 404.