مقال بعنوان: عيب المحل أو مخالفة القانون في القرار الإداري
مقدمة:
تباشر الإدارة للقيام بأعمالها مجموعة من الوسائل، وتعتبر القرارات الإدارية من أهم هذه الوسائل وأكثرها استعمالا، ويجب أن تكون هده القرارات مشروعة وألا يشوب أركان القرار أحد عيوب المشروعية، وإلا كان عرضة للإلغاء.
وتتجلى أوجه أو أسباب إلغاء القرار الإداري، في العيوب التي تشوبه فتجعله غير مشروع ويكون محل للطعن بالإلغاء، وقد ظهرت أوجه الإلغاء في فرنسا بعد تطور تاريخي طويل، حيث قام مجلس الدولة بمجهود كبير في هذا السياق، وقد كان عيب عدم الاختصاص أول هذه العيوب ظهورا، ثم تلاه عيب الشكل، ، ثم عيب المحل أو مخالفة القانون بالمعنى الضيق، فعيب الغاية أو انحراف السلطة، وأخيرا عيب السبب الذي يقوم عليه القرار الإداري.
وفي المغرب لم يحدد المشرع أسباب إلغاء القرار الإداري في قانون إنشاء المجلس الأعلى (محكمة النقض حاليا) لسنة 1957، تاركا ذلك لاجتهاد القضاء خصوصا الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى، والتي استمدت أوجه الإلغاء من مجلس الدولة الفرنسي، وبصدور قانون المحاكم الإدارية، نصت المادة العشرون منه على أن " كل قرار إداري صدر من جهة غير مختصة أو لعيب في شكله أو لانحراف في السلطة أو لانعدام التعليل أو لمخالفة القانون، يشكل تجاوزا في استعمال السلطة، يحق للمتضرر الطعن فيه أمام الجهة القضائية المختصة".
لكن وإن كان المشرع والقضاء قد ميز بين أوجه الإلغاء بتسميات مختلفة، فإن ذلك لا يعني أن هذه العيوب مستقلة تماما عن بعضها البعض، بل إنها متداخلة بشكل كبير، ويمكن إرجاعها إلى فكرة مخالفة القانون بالمعنى الواسع، لأن القانون هو الذي يحدد قواعد الاختصاص، والشكل إلى غير ذلك من أسباب الإلغاء.
لذا انتقد جانب من الفقه عبارة عيب مخالفة القانون باعتبار أنه اصطلاح غير دقيق، حيث أن أي عيب يشوب القرار الإداري يعد مخالفا للقانون بالمعنى الواسع، بمعنى أن القانون هو الذي يحدد القواعد التي تحكم أركان القرار الإداري من اختصاص وشكل ومحل وغاية وسبب.
ولذلك درج الفقه والقضاء الإداري على الأخذ بالمعنى الضيق لعيب مخالفة القانون، باقتصاره على العيب المتصل بمحل القرار، وقد اقترح البعض أن يطلق على هذا العيب عبارة العيب الذي يشوب مضمون أو محل القرار الإداري أي الأثر المترتب على القرار.
والمحل في القرار الإداري هو الأثر القانوني الذي يرتبه هذا القرار، ويتمثل أثر القرار التنظيمي في إنشاء أو تعديل أو إلغاء مركز قانوني عام، أما أثر القرار الفردي فيتمثل في إنشاء أو تعديل أو إلغاء مركز قانوني خاص.
وقد ذهبت المحكمة الإدارية العليا في مصر فيما يخص تعريفها للمحل إلى أنه " هو المركز القانوني التي تتجه إرادة مصدر القرار إلى إحداثه، والأثر القانوني الذي يترتب عليه إما بإنشاء حالة قانونية جديدة، أو تعديل في مركز قانوني قائم، أو إلغائه".
فالتأثير في المراكز القانونية، يتم إما:
ـ بإنشاء مركز قانوني: كصدور قرار إداري يقضي بتعيين موظف في وظيفة معينة، فمحل القرار الإداري هو وضع ذلك الموظف في المنصب الذي تم تعيينه فيه وتخويله ممارسة مجموعة من الاختصاصات.
ـ تعديل مركز قانوني: كصدور قرار يقضي بترقية موظف في وظيفة معينة، محل القرار هو إرتقاء الموظف إلى رتبة أعلى في السلم الإداري.
ـ إلغاء مركز قانوني: كصدور قرار يقضي بفصل موظف من وظيفة معينة، فمحل القرار هنا هو إنهاء العلاقة القانونية والنظامية بين الموظف والإدارة.
ومن هنا يمكن تعريف عيب مخالفة القانون، أو عيب المحل، بأن يكون القرار الإداري معيبا في فحواه أو مضمونه، بمعنى أن يكون الأثر القانوني المترتب على القرار الإداري مخالف للقواعد القانونية أي كان مصدرها سواء أكانت مكتوبة أو غير مكتوبة، وبمعنى أعم مخالفة محل القرار الإداري لإحدى مصادر المشروعية.
وبتعبير أخر هو عدم احترام الإدارة للقواعد القانونية التي تعلو القرار الإداري. ويتجلى خرق القانون في رفض الإدارة الصريح تطبيقه او في سوء تأويل القاعدة القانونية او الخطأ في تطبيقها على الواقع.
ويعتبر عيب المحل او مخالفة القانون بمعناه الضيق من أهم أوجه الإلغاء، وأكثرها وقوعا من الناحية العملية، ورقابة القضاء الإداري على محل القرار ليست رقابة خارجية كما هو الشأن في الرقابة على الاختصاص والشكل، بل هي رقابة داخلية تنصب على موضوع القرار لتكشف عن مطابقته أو مخالفته للقانون.
ومن هنا نطرح الإشكال التالي :
ـ أين تتجلى مظاهر عيب مخالفة القانون في القرار الإداري؟
هذه الإشكالية تتفرع بدورها إلى عدة إشكاليات فرعية:
ـ ما هي شروط ومصادر مشروعية ركن المحل؟
ـ أين تتجلى صور عيب مخالفة القانون؟
ـ وما مدى إمكانية تصحيح القرار المعيب بعيب مخالفة القانون؟
لمحاولة معالجة هذه الإشكالية، سنتطرق في المبحث الأول إلى شروط ومصادر مشروعية ركن المحل، في حين سنتناول في المبحث الثاني صور وآثار عيب مخالفة القانون.
المبحث الأول: شروط ركن المحل ومصادر مشروعيته
لكي يكون ركن المحل في القرار الإداري صحيحا ومشروعا، يجب أن تتوفر فيه مجموعة من الشروط (مطلب اول ) ، وأن يحترم القواعد القانونية الملزمة (مطلب ثاني ).
المطلب الأول: شروط ركن المحل
لكل تصرف قانوني محل معين، ولا يتصور وجود تصرف قانوني أيا كان بدون أثر، سواء كان التصرف يندرج في إطار القانون العام أو الخاص، وعليه فلكي يكون القرار الإداري صحيحا وسليما في عنصر المحل يجب توفر شرطين أساسين:
الفقرة الأولى : أن يكون محل القرار الإداري ممكنا
إذا استحال ترتيب أثر القرار الإداري من الناحية القانونية أو من الناحية الواقعية، كان معيبا في محله.
وتتمثل الاستحالة القانونية لمحل القرار الإداري في كون هذا المحل لا يمكن ترتيبه من الناحية القانونية، فمثلا يعتبر تحويل طالب من جامعة إلى جامعة أخرى غير ممكن بعد صدور قرار بفصله من الجامعة الأولى.[1]
أما الاستحالة الواقعية فتتجلى في انعدام المركز القانوني الذي يرتبه القرار، كصدور قرار بهدم منزل كان مهدم قبل صدور القرار، أو صدور قرار بتعيين شخص ناجح في مباراة التوظيف لكن بعد وفاته، فهذا القرار يكون معدوما، حيث أن المحل غير ممكن، لانعدام المركز القانوني الذي كان يمكن أن يرتبه التعيين.[2]
فكلما كان محل القرار مستحيلا استحالة قانونية أو واقعية، أصبح القرار منعدما، وليس فقط باطلا وقابلا الإلغاء.
فالقرارات الإدارية التي يستحيل ترتيب أثارها من الناحية القانونية أو الواقعية، تعد بمثابة أعمال إدارية تنحدر إلى درجة الانعدام، وتسري عليها أحكامه من حيث جواز سحبها في أي وقت، مع جواز الطعن فيها أمام القضاء دون تحصن بمدة معينة، إضافة إلى عدم جواز تنفيذها جبريا، حيث أنها لا تعتبر قرارات إدارية، وإنما تأخذ حكم العدم الذي لا يرتب أي أثر قانوني على الأفراد ولا يِؤثر في مراكزهم القانونية.[3] لكن لا يمكن تصور الطعن في قرار منعدم، فلا يوجد صاحب المصلحة في الطعن فيه، كما أنه لا يعقل الطعن في قرار منعدم الأثر.
الفقرة الثانية: أن يكون محل القرار الإداري جائزا.
يجب أن يكون الأثر القانوني الذي تقصد الإدارة ترتيبه من القرار الإداري جائزا قانونا من حيث اتفاقه وعدم تعارضه مع النظام القانوني السائد بالدولة، ضمانا لمبدأ المشروعية.[4]
لذلك يشترط في هذا المحل أن يكون جائزا في ظل الأوضاع القانونية القائمة، أي أن الأثر القانوني الذي يحدثه القرار يجب أن يكون من الجائز والممكن إحداثه أو ترتيبه طبقا للقواعد القانونية القائمة، وأن لا يتعارض مع النصوص القانونية، أو المبادئ العامة فهذا يجعله مستحقا للإلغاء.
فالقرار الذي يتعارض محله مع القواعد القانونية السارية أو المبادئ العامة للقانون هو قرار معيب في محله، لاستحالة تحقق هذا المحل قانونا، حيث أن المحل في هذه الحالة يكون غير مشروع في ضوء القواعد القانونية النافذة عند صدور القرار.
ومن أمثلة القرارات الغير الجائزة قانونا، أن تقوم السلطة التأديبية بتطبيق عقوبة غير منصوص عليها في لائحة العقوبات، فإذا صدر قرار بمعاقبة موظف بتأخير أقدميته كان هذا القرار معيبا في محله، لأن هذا الأثر - تأخير أقدميته في الفئة-مما لا يجوز ترتيبه كجزاء، ما دام المشرع لم يورده من بين الجزاءات التأديبية التي يجوز توقيعها على العاملين بالدولة. [5]
المطلب الثاني: مصادر مشروعية ركن المحل.
لم يعد هذا العيب مقصورا على مخالفة القانون باعتباره قاعدة عامة ومجردة، وإنما اتسع مدلوله حيث أصبح شاملا للمراكز القانونية التي ترتب أثار قانونية، فكل تنكر لقاعدة عامة مجردة أيا كان مصدرها، وكل مساس بمركز قانوني مشروع يعد مخالفة للقانون ويترتب عليه الحكم بإلغاء القرار.
وعلى هذا الأساس يجب أن تكون القرارات الإدارية مطابقة للمصادر المكتوبة وغير المكتوبة للقاعدة القانونية.[6]
الفقرة الأولى: المصادر المكتوبة للقاعدة القانونية
تتمثل هذه المصادر في كل القواعد القانونية المدونة، سواء كانت من وضع السلط الموكول لها مهمة التشريع، أو غيرها من المصادر المكتوبة.
1- الدستور :
هو القانون الأسمى في الدولة، لما يتضمنه من قواعد تنشئ وتنظم السلطات العامة فيها، وتحدد لتلك السلطات نطاق اختصاصها.
وتعتبر القواعد القانونية التي يتضمنها الدستور أعلى القواعد القانونية في الدولة، بحيث تلتزم كافة سلطات في الدولة بالتقيد بأحكامها وإلا صارت أعمالها غير مشروعة أو غير دستورية على الخصوص، واستنادا إلى ذلك يجب على جميع السلط التقيد بالمبادئ التي جاء بها، ويتعين على الإدارة أن تلتزم بقواعد الدستور عندما تمارس اختصاصها سواء في صورة قرارات تنظيمية أو فردية.[7]
وبالتالي يعد الدستور أول مصدر من مصادر المشروعية، و يأتي بمبادئ عامة لذا يتم تنظيم كيفية تطبيق هذه المبادئ بمقتضى قوانين تنظيمية، لكن عدم وجود قانون تنظيمي لا يؤثر في ممارسة المبادئ الدستورية ، و في هذا الصدد اعتبرت المحكمة الإدارية بمكناس أن " ....الإضراب حق دستوري أكدته جميع الدساتير المتعاقبة ،..عدم صدور نص تنظيمي يحدد كيفية ممارسة حق الإضراب، لا يعني إطلاق هذا الحق بلا قيود، بل لابد من ممارسته في إطار ضوابط تمنع من إساءة استعماله وتضمن انسجامه مع مقتضيات النظام العام والسير العادي للمرافق العمومية على نحو لا يمس بسيرها المنتظم بشكل مؤثر ...عدم ثبوت كون الإضراب الذي خاضه الطاعن فيه خروج عن الضوابط المذكورة لذلك لا يمكن اعتباره تقصيرا في الواجب المهني، وبالتالي تكون عقوبة الإنذار لاغيه ".[8]
وترتيبا على ذلك فإن أي قرار إداري ينتهك أحكام نص دستوري بشكل مباشر أو غير مباشر فان هذا يؤدي فورا إلى بطلان القرار.[9]
2 – القرارات التنظيمية:
القرارات التنظيمية ما يصدر عن الإدارة من قواعد تنظيمية قد تكون مرتبطة بالقانون وغايتها تنفيذ أحكامه، وقد تكون مستقلة عن القانون، وبالرغم من أن اللوائح بنوعيها من عمل الإدارة، وباستطاعتها إلغاءها أو سحبها أو تعديلها، فهي لا تعدو أن تكون قرارات إدارية إلا أن الإدارة ملزمة بالخضوع فيما تصدره من قرارات لأحكامها، حيث تعد بمثابة تشريع فرعي لما تتضمنه من قواعد عامة مجردة، تأتي في تدرج القواعد القانونية بعد القانون.[10]
لكنها تعتبر في درجة أعلى من القرارات الفردية التي تصدرها الإدارة، وهكذا لا يمكن للإدارة أن تصدر قرار فرديا مخالف لقرار تنظيمي، وإلا أعتبر تصرفها مخالفا لمبدأ المشروعية، الأمر الذي يجعله محلا للطعن بالإلغاء.[11]
إضافة إلى هذه المصادر، هناك مصادر أخرى يجب على الإدارة الالتزام بها وهي:
- الأحكام القضائية المتمتعة بقوة الشيء المقضي به : يتعين على الإدارة وهي بصدد ممارسة نشاطها الإداري احترام كافة الأحكام القضائية النهائية،( سواء الصادرة من جهة القضاء العادي أو القضاء الإداري) حيث تصبح حجة لا ينبغي مخالفتها.
والأحكام القضائية إما أن تنتمي إلى القضاء الشخصي أو القضاء العيني، فالنوع الأول من الأحكام له حجية نسبية، مقصورة على موضوع وأطراف النزاع، والغالب في شأنها أن ينحصر واجب الإدارة في المعاونة على تنفيذها بالقوة الجبرية إذا طلب إليها ذلك.
أما النوع الثاني من الأحكام – و يقوم أساسا على الأحكام الجنائية، وقضاء الإلغاء- فإن الحجية فيها مطلقة ، وبالتالي تلتزم الإدارة بمراعاتها ، فإذا صدر حكم على موظف بعقوبة جنائية أو جريمة مخلة بالشرف أو الأمانة مثلا فإنه يتعين فصله، و إذا حكم القضاء الإداري بإلغاء قرار إداري، فإن الإدارة تلتزم بإعادة الأوضاع إلى الحالة التي كانت عليها قبل صدور هذا القرار و كأنه لم يصدر.[12]
وقد ذهبت المحكمة الادارية بالدار البيضاء إلى الغاء قرار المحافظ على الاملاك العقارية برفض تقييد حكم نهائي يقضي بقسمة العقار قسمة عينية بدعوى ضرورة رفع الحجوز التحفظية وبالتالي فقد جاء هذا القرار متسما بتجاوز السلطة لعيب مخالفة القانون . [13]
-القرارات الإدارية السابقة: يتوقف التزام الإدارة بقراراتها السابقة على الأثر المتولد عن تلك القرارات، إذا ما تمثل هذا الأثر في إنشاء مركز قانوني ذاتي وهو الأثر المترتب على القرارات الفردية فلا تستطيع الإدارة المساس بذلك المركز بقرار لاحق تصدره، وإلا كان قررها الأخير باطلا حيث لا يجوز المساس بتلك المراكز إلا بقانون ينص فيه على ذلك بنص خاص.
أما إذا ترتب على القرار نشأة مركز قانوني عام، وهو المركز الذي تنشئه القرارات التنظيمية، فإن باستطاعة الإدارة إصدار قرارات تنظيمية جديدة بنفس قوة القرارات التنظيمية القديمة.[14]
وفي هذا الصدد نذكر حكم المحكمة الإدارية بالرباط، رقم 71 الصادر بتاريخ 23/02/95 والذي جاء فيه " وحيث أن هذا القرار أصبح محصنا بعد مرور أجل الطعن فيه، لذا فقد أصبح ملزما للإدارة، وأن على هذه الأخيرة احترام القرارات الإدارية الصادرة عنها، والتي تدخل في سلم القواعد القانونية الملزمة".[15]
-العقود: تولد العقود حقوقا يترتب على المساس بها أيضا بطلان القرار الإداري، فالمراد أن يستند بعض الأفراد من غير المتعاقدين إلى شروط واردة في عقد إداري توصل إلى إلغاء قرار معين، مثلا إذا ما أخل صاحب الامتياز بشرط من الشروط المنصوص عليها، فان للمنتفعين بذلك المرفق حق اللجوء للإدارة بطلب لإصدار قرار تدفع به المتعاقد معها على الوفاء بالتزاماته التعاقدية، فإذا رفضت كان بوسع المنتفعين اللجوء إلى القضاء لإلغاء قرار الإدارة بالرفض باعتباره قرارا مخالفا للقانون.[16]
3- التشريع العادي أو القانون:
التشريع يلي الدستور في القوة الإلزامية، ويجب أن يصدر مطابقا للدستور، فإذا ما كان القانون الذي صدر القرار الإداري بشأنه مخالفا للدستور، فانه يكون غير دستوري ويكون القرار الإداري بالتالي غير مشروع .[17]
ويقصد بقواعد التشريع العادي ما تسنه السلطة التشريعية المتمثلة في البرلمان، أو ما تسنه السلطة التنفيذية في المجال التشريعي الموكول لها، من قواعد قانونية عامة ومجردة يسري أحكامها على الكافة تحقيقا لمبدأ المشروعية.
فإذا كان من واجب الأفراد احترام القواعد القانونية، فان لهم أيضا حقا يحتم على الإدارة مراعاة أحكام القانون فيما يصدر عنها من قرارات تتصل بهم، حيث يكون من شأن تجاهل قرارات الإدارة لأحكام القانون، أو إعمال عكس مقتضياته، التأثير بشكل مباشر على المراكز القانونية للإفراد، وحقوقهم المستسقاة من القانون، مما يجعل هذه القرارات باطلة، فالقرارات الإدارية يجب أن لا تكون مخالفة للقوانين العادية، ويعد هذا تجسيدا لمبدأ تدرج القواعد القانونية.
الفقرة الثانية: المصادر غير المكتوبة للقاعدة القانونية
تشمل المصادر الغير مكتوبة للمشروعية العرف والمبادئ العامة للقانون، ونعرض فيما يلي لكل منها.
1ـ العرف الإداري:
يقصد بالعرف الإداري إتباع الإدارة بصدد نشاط معين سلوكا محددا ومطردا، تلتزم به الإدارة باختيارها وبصفة منتظمة، بحيث يصبح هذا السلوك الذي تنتهجه الإدارة وتلتزم به بمثابة القانون المكتوب.[18]
وتعتبر مخالفة الإدارة له فيما تصدره من قرارات إدارية مخالفة لمبدأ المشروعية، ويكون قرارها باطلا.
وحتى يقوم العرف يتعين توافر ركنين:
ـ أولهما: مادي ويتمثل في اطراد العمل بقاعدة قانونية معينة.
ـ وثانيهما: معنوي وهو رسوخ الاعتقاد بإلزام هذه القاعدة وبضرورة احترامها، فالعرف يصبح قاعدة قانونية لا يجوز مخالفتها.[19]
ولكن توافر هذين الركنين غير كاف لنشوء عرف إداري ملزم للإدارة، حيث يتعين لاعتباره كذلك توفر شرطان جاءت بهما الاجتهادات القضائية، والتي اشترطت في العرف أن يكون عاما وأن تطبقه الإدارة بصورة منتظمة وبصفة دائمة، وأن لا ينطوي على مخالفة لنص قائم، وذلك لأن العرف وإن كان مصدرا رسميا للقانون، إلا أنه يأتي بعد التشريع، وتفريعا على ذلك، فان العرف الناشئ عن خطأ في فهم القانون لا يعتد به.
وإذا كانت الإدارة ملزمة باحترام العرف حيث يجب أن تتوافق قراراتها مع أحكامه، فان لها حق العدول عن هذا العرف إلى اتجاه عرف جديد بصورة نهائية تحقيقا للصالح العام، خاصة إذا تغيرت الظروف عما كانت عليه قبل نشأة العرف القديم، ويترتب على ذلك أن حق الأفراد في التمسك بتطبيق إحدى قواعد العرف الإداري، هو حق مرتبط بسريان هذه القاعدة واستمرار الإدارة في الالتزام بمقتضياتها، وليس للإدارة أن ترفض تطبيق العرف الساري بصدد حالة من الحالات بحجة أنها بصدد تعديله ثم تقرر بعد ذلك الأخذ به في حالة أخرى، إذ يعد تصرفها على هذا النحو مخالفا لمبدأ المشروعية.[20]
2ـ المبادئ العامة للقانون:
هي قواعد قانونية لم يصدرها المشرع، وإنما ابتدعها القاضي الإداري منزلا أحكامها على النزاع المطروح أمامه، والذي لا يجد له نص تشريعيا، و ذلك باطراد و تواتر حتى تكتسب قوة إلزامية، و يستنبط أحكامها من المقومات الأساسية للدولة والتنظيم القانوني فيها، فهي بمثابة تعبير عن الإرادة الضمنية للمشرع، وباعتبار هذه المبادئ قواعد قانونية فإنها تتصف بالإلزام، شانها في ذلك شأن القواعد القانونية المكتوبة، وبالتالي فإن كافة السلطات في الدولة ملزمة باحترام أحكامها فيما تصدره من قرارات تنظيمية أو فردية، طالما لم يصدر المشرع ما يخالفها.
لذلك يكون كل قرار إداري يخالف أحد المبادئ العامة للقانون بمثابة قرار باطل، شأنه في ذلك شأن القرار المخالف لأية قاعدة قانونية أخرى.[21]
والمبادئ العامة للقانون كثيرة نذكر منها:
-مبدأ وجود حريات فردية: ولا يملك أن يقيدها إلا المشرع، فقد تنص عليها الدساتير، وقد تدرجها الدولة في إعلان للحقوق منفصل عن الدستور، لكن فكرة وجود مبادئ عامة حتى و لو لم يتم التنصيص عليها، مفيد من ناحيتين، فعلى ضوء هذه المبادئ يتولى القضاء تفسير النصوص الدستورية المقررة للحريات العامة، كما أن للمبادئ العامة أهميتها التامة في حالة إغفال الدستور النص على الحريات العامة، أو اقتصاره على ذكر بعضها و إغفال بقية الحريات.
ـ مبدأ المساواة: وهذا المبدأ عام إذ يعني مساواة المواطنين أما القانون، بما يخوله من حقوق، وما يفرضه من أعباء، ويتفرع عنه المساواة في جميع المجالات، سواء في ولوج الوظيفة العمومية وفي التعيين وفي الترقية، إلى غير ذلك، وقد أصبح هذا المبدأ مبدأ دستوريا حيث نصت عليه دساتير أغلب الدول ومن ضمنها المغرب.
لكن هذا المبدأ لا يعني المساواة التامة، وإنما المساواة بين المواطنين الموجودين في ظروف مماثلة والمتوفر فيهم الشروط المطلوبة.[22] كما أن المساواة تطبق بالنسبة للحقوق المشروعة، حيث لا يمكن الاحتجاج باستفادة شخص من وضع يحرمه القانون للمطالبة بالاستفادة من نفس الحق، أي أن المساواة تكون في تطبيق القانون وليس في خرق القانون.
وهذا ما أكده المجلس الأعلى في العديد من قراراته، حيث جاء في أحد هذه القرارات "...إن مبدأ المساواة في تحمل التكاليف العمومية لا ينطبق إلا فيما يتعلق بالأشخاص الموجودين في حالة مماثلة، إذ أن الإدارة من حقها أن تسن أنظمة متباينة لأصناف متباينة من الأفراد و النشاطات بدون أن تخرق مبدأ المساواة...".[23]
- حقوق الدفاع: هذه الحقوق يحرص المشرع على النص عليها صراحة في كثير من الحالات، ومع ذلك فانه إذا أهملها النص فان مبادئ القانون تفرض هذه الحقوق، بحيث يكون إخلال الإدارة بها موجبا للبطلان ومستتبعا الحكم بالإلغاء.[24]
ـ مبدأ عدم رجعية القرارات الإدارية: يقصد بهذا المبدأ عدم سريان وتطبيق القرارات الإدارية على الأعمال والوقائع التي تمت قبل التاريخ المحدد لبدء سريانها، وإنما تسري وتطبق انطلاقا من تاريخ سريانها.
ويبدأ سريان القرار التنظيمي ابتداء امن تاريخ نشره، أما القرار الفردي فيطبق من تاريخ تبليغه، وبناء على ذلك يكون كل قرار يحدد تاريخ اسبق لتنفيذه غير مشروع.[25]
ويعود تقرير هذا المبدأ لعدة مبررات، منها ضرورة احترام الحقوق المكتسبة، وضمان استقرار المعاملات، واحترام قواعد الاختصاص بعدم اعتداء مصدر القرار على اختصاص سلفه.[26]
لكن مجلس الدولة الفرنسي قد ادخل بعض الاستثناءات على هذا المبدأ، وذلك في حالة إباحة الرجعية بنص تشريعي، والرجعية في تنفيذ حكم الإلغاء، والقرارات الإدارية التي تتضمن بالضرورة أثرا رجعيا كالقرارات التي تسري خلال فترة معينة، وسحب القرارات الإدارية التي لم يتولد عنها حق.[27]
وهذا ما سار عليه القضاء الإداري المغربي بتقرير المبدأ، مع إدخال بعض الاستثناءات عليه لكن بشروط، ونذكر في هذا الصدد حكم المحكمة الإدارية بالرباط رقم 509، بتاريخ 24/06/1999، والذي جاء فيه "... إن تطبيق القرارات الإدارية بأثر رجعي لمن شأنه المساس بالحقوق المكتسبة للأفراد، التي تقتضي من الإدارة حفظها وصيانتها في قراراتها، تحت طائلة اتسام تلك القرارات بتجاوز السلطة الموجب للتصريح بإلغائها...".
وفي حكم آخر للمحكمة الإدارية بمكناس رقم 33، بتاريخ 13/04/2000، اعتبرت المحكمة أن " ... سحب القرار الإداري الغير مشروع الذي ولد حقوقا مكتسبة لا يكون صحيحا إلا إذا بوشر داخل أجل 60 يوم من إصداره، ما لم ينحدر به عيب من عيوب المشروعية إلى درجة الانعدام، وأن يتم صدوره نتيجة غش أو تدليس من قبل المستفيد...".[28]
ـ مبدأ حجية الشيء المقضي به: إن ضرورة احترام حجية الأحكام القضائية ناتج عن طبيعة الوظيفة القضائية التي تستهدف حسم النزاع، وضمان احترام النظام العام، واستقرار الأوضاع القانونية، ويعتبر تعنت الإدارة وعدم تنفيذها للأحكام القضائية الصادرة في مواجهتها ضربا لحصانة قرار العدالة.
وقد أكدت الأحكام القضائية ضرورة احترام الإدارة لحجية الأحكام القضائية، و إلا اعتبرت أعمالها غير مشروعة، و محلا لدعوى الإلغاء، نذكر في هذا الصدد قرار للغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى الذي جاء فيه "إن تجاهل السلطات الإدارية للأحكام الحائزة على قوة الشيء المقضي به و مذيلة بالصيغة التنفيذية ، يشكل ما عدا في الظروف الاستثنائية تجاوزا للسلطة لخرقه للقوانين الأساسية للتنظيم و المسطرة القضائية التي يرتبط بها إقرار النظام العام، و إن خرقا كهذا يصلح أن يكون أساسا لدعوى الإلغاء...".[29]
وخلاصة القول أن مخالفة الإدارة لأحد المبادئ العامة للقانون، في قرار صادر عنها يجعل هذا القرار مخالفا للقانون لكونه مشوبا بعيب المحل، مما يستوجب إلغائه باعتباره قرارا باطلا.
إذن هذه هي مصادر القواعد القانونية التي يجب ألا تخالفها الإدارة في قراراتها الإدارية، فهي تشكل مصادر مشروعية هذا الركن، والتي ينجم عن مخالفتها عدم مشروعية القرار، وتتخذ مخالفة هذه القواعد القانونية عدة صور، و هذا ما سنتناوله في المبحث الثاني.
المبحث الثاني: صور وآثار عيب مخالفة القانون.
إن صور وأنواع عيب المحل متعددة ومختلفة، ولكن يمكن إجمالها في ثلاث حالات وهي مخالفة الإدارة المباشرة للقاعدة القانونية، وخطأ الإدارة في تفسير القاعدة القانونية، والخطأ في تطبيق القاعدة القانونية. كل هاته الصور قد تؤدي الى إمكانية الطعن في القرار لعيب مخالفة القانون وبالتالي الغائه. لذلك سنخصص المطلب الأول لصور هذا العيب، بينما نحاول التطرق في المطلب الثاني الى الاثار المترتبة على هاته الصور .
المطلب الأول: صور عيب مخالفة القانون.
قد تقع مخالفة القرار الإداري للقانون بصورة مباشرة، بأن تعمد الإدارة إلى مخالفة إحدى القواعد القانونية بشكل مباشر، كقيام الإدارة بعمل تحرمه القاعدة القانونية، أو امتناعها عن القيام بعمل توجبه القواعد القانونية، وقد تتم المخالفة بشكل غير مباشر، كما لو أخطأت الإدارة في تفسير تلك القاعدة ، أو طبقتها على الوقائع تطبيقا خاطئا.[30]
الفقرة الأولى: المخالفة المباشرة للقانون.
تكون مخالفة الإدارة للقانون في هذه الحالة صريحة ومباشرة، وذلك إذا قامت الإدارة بعمل يحرمه القانون، أو امتنعت عن القيام بعمل يوجبه القانون، متجاهلة هذا الأخير كليا أو جزئيا،[31] وهي أبسط الحالات عمليا ، فما على طالب الإلغاء إلا أن يثبت قيام القاعدة القانونية التي يستند إليها، وأن الإدارة قد تجاهلت هذه القاعدة تجاهلا كليا أو جزئيا، فأتت عملا تحرمه تلك القاعدة أو امتنعت عن القيام بعمل توجبه هذه القاعدة القانونية.[32]
والمخالفة المباشرة للقاعدة القانونية من أكثر صور مخالفة القانون وقوعا، و أكثرها وضوحا من حيت التطبيق العملي، [33]وتأخذ صورتين:
ـ المخالفة الإيجابية للقاعدة القانونية: وتتم هذه المخالفة بأن تقوم الإدارة بإصدار قرار يتعارض مع القواعد القانونية، سواء كانت هذه القاعدة القانونية في صورة مكتوبة كنص دستوري أو قانون عادي أو قرارات تنظيمية، أو كانت غير مكتوبة كعرف إداري أو أحد المبادئ العامة للقانون، فالعبرة في الحكم على مشروعية القرار يكون بالنظر إلى مضمون القاعدة القانونية الملزمة، ولا أهمية للشكل الذي ترد فيه.[34]
ويعد من قبيل عيب مخالفة القانون أن تقوم السلطة التأديبية بتطبيق عقوبة غير منصوص عليها في لائحة العقوبات، أو أن تقوم الإدارة بتطبيق عقوبتين تأديبيتين على خطأ تأديبي واحد، مخالفة في ذلك المبدأ العام الذي يقضي بعدم معاقبة الشخص عن الفعل الواحد مرتين،[35] وكأن يصدر قرار بتعيين شخصا خلافا للشروط القانونية اللازمة للتعيين،[36] كما قد تتم عن طريق عدم التزام الإدارة بقاعدة الأقدمية عند الترقية في الوظائف العامة التي تخضع لهذه القواعد.[37]
وتطبيقا لذلك يكون القرار الإداري باطلا لكونه مشوب بعيب المحل إذا خالف مبدأ دستوريا، فقد ذهبت المحكمة الإدارية العليا في مصر إلى إلغاء قرار كلية طب القاهرة برفض قبول طالب في إحدى الشعب بالرغم من قبول طلبة آخرين حاصلين على نفس التقدير، حيث اعتبرت المحكمة أن في ذلك إخلالا بمبدأ دستوري وهو مبدأ المساواة.[38]
كذلك يعد باطلا قرار الإدارة المخالف لنص قانوني أو لائحي، وقد قضت المحكمة الإدارية العليا بمصر "بإلغاء قرار الإدارة بإنهاء خدمة موظف للانقطاع عن العمل، في حين أنه كان محالا لمجلس تأديبي، حيث اعتبرت هذا القرار مخالفا للقانون"، كما قضت في حكم آخر "بأن ترقية الموظف دون استكماله للمدد المقررة كحد أدنى للترقية هو قرار مخالف للقانون".[39]
وفي نفس السياق قضت المحكمة الإدارية بالرباط في حكم لها رقم 835 بتاريخ 28/ 04/ 2009 ، " بإلغاء قرار عزل موظف عن عمله دون سابق استشارة للمجلس التأديبي ، بدعوى ان الطاعن لم يلتحق بمركز عمله الوظيفي والذي اعتبرته الإدارة خطأ جسيما يعطي لها الحق في عزله دون مراعاة للإجراءات التأديبية و دون الاستفادة من الضمانات المخولة له قانونا بناءا على الفصل 75 مكرر من القانون الأساسي للوظيفة العمومية ".[40]
وفي حكم آخر للمحكمة الإدارية بالرباط رقم 539، الصادر بتاريخ 27/03/2008، قضت المحكمة "بإلغاء قرار عزل موظف، لعدم احترام مسطرة التأديب، حيت لم يتم استدعاء الطاعن لآخر جلسة عقدها المجلس التأديبي للاستماع إليه، مما ترتب عليه عدم تمكينه من تقديم أوجه دفاعه، وهذا يشكل خرقا لمبدأ حق الدفاع، وخرقا لمقتضيات المادة 67 من النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية، وبالتالي يجعل القرار مشوبا بعيب مخالفة القانون".[41]
و قد أكدت محاكم الدرجة الثانية هذا الاتجاه بتأييد أحكام الإلغاء المتعلقة بالقرارات المخالفة للقانون، بما فيها خرق المبادئ العامة للقانون، نذكر في هذا الصدد قرار محكمة الاستئناف الإدارية بالرباط، رقم 288، الصادر بتاريخ 23/01/2013، حيت قضت "بتأييد الحكم المستأنف الذي قضى بإلغاء قرار صادر عن وزير الأوقاف و الشؤون الإسلامية، بالموافقة على عقوبة الإنذار المقترحة من طرف المجلس التأديبي لعدم تمكين الطاعن من الإطلاع على ملفه، مما يجعل القرار غير مشروع لعدم احترام حق الدفاع و الحكم المستأنف بذلك يكون صائبا وواجب التأييد".[42]
ـ المخالفة السلبية للقاعدة القانونية: تتجسد مخالفة الإدارة للقانون في هذه الحالة، إذا امتنعت الإدارة عن القيام بعمل يوجبه عليها القانون، كما لو امتنعت عن منح رخصة بالرغم من استجماع شروط منحها.[43]
وقد قضت المحكمة الادارية بالدار البيضاء بإلغاء قرار لوزير العدل برفض ترشيح الطاعن كونه جاء مخالفا للقانون، وبالتالي يكون معرضا للإلغاء بسبب تجاوز السلطة وعدم الشرعية.
وجاء فيه ''كون الطاعن من قدماء العسكريين يخوله الاستفادة من مقتضيات المادة 9 من القانون المتعلق بقدماء العسكريين والمحاربين التي تعفيه من الخضوع لشرط السن الاقصى المتطلب لاجتياز مباراة الولوج لسلك القضاء ".[44]
وفي نفس الصدد نذكر حكم المحكمة الإدارية بأكادير والذي قضى بإلغاء قرار رئيس المجلس الجماعي برفض استدعاء الأعضاء لعقد دورة استثنائية قدم له طلب انعقادها من طرف ثلث الأعضاء المزاولين مهامهم والمرفق بمحضر يتضمن النقط المزمع عرضها على المجلس، باعتبار هذا القرار جاء مشوبا بعيب مخالفة القانون ".[45]
وفي حكم آخر للمحكمة الإدارية بالرباط، رقم 1904 الصادر بتاريخ 23/05/2013، قضت فيه "بإلغاء قرار إداري ضمني برفض تعيين الطاعنة لتعويض الناجحين المنسحبين من المنصب، رغم تصدرها اللائحة الاحتياطية، مخالفة في ذلك المرسوم المنظم لمباريات التوظيف، الذي ينص على تعويض الناجحين المنسحبين من اللائحة الاحتياطية، كما أن القرار يخالف كذلك القواعد الدستورية المتعلقة بحق الشغل وتقلد المناصب العمومية".[46]
وإثبات المخالفة المباشرة للقاعدة القانونية يكون سهلا مقارنة بباقي صور المخالفة، وذلك بإثبات وجود القاعدة القانونية التي خالفتها الإدارة، إلا أن هذا الإثبات قد تعتريه بعض الصعوبات إذا كانت القاعدة القانونية التي خالفها القرار غير مكتوبة.
فالنزاع يكون غالبا حول وجود القاعدة القانونية، كمنازعة الإدارة في وجود عرف قانوني يتمسك به الطاعن، أو رجعية قرار إداري، أو نسخ القاعدة القانونية التي استند إليها القرار قبل صدوره، ذلك أن القرار الإداري تقاس مشروعيته بالقواعد القانونية النافدة وقت صدوره، مع مراعاة التدرج في تلك القواعد، وخضوع القاعدة الأدنى للقاعدة الأعلى.[47]
ويقع عبئ إثبات وجود القاعدة القانونية على عاتق الطاعن، وكما أشرنا سابقا فالإثبات قد يكون صعبا في حالة القواعد القانونية الغير مكتوبة مقارنة بالقواعد المكتوبة، وهنا يظهر الدور الإيجابي للقاضي الإداري في الإثبات، خاصة وأن القانون الإداري قانون قضائي فأغلب قواعده من إنشاء القضاء الإداري، وبالتالي فالقاضي الإداري أعرف بالقواعد القانونية سواء المكتوبة منها أو الغير مكتوبة.[48]
الفقرة الثانية: المخالفة الغير مباشرة للقانون
قد يتخذ عيب مخافة القانون بالإضافة للمخالفة المباشرة للقواعد القانونية، صورا أخرى كالخطأ في تفسير القاعدة القانونية التي استند إليها القرار، والخطأ في تطبيق القاعدة القانونية.
ـ الخطأ في تفسير القاعدة القانونية: وهذه الصورة أدق وأخطر من الحالة السابقة، ذلك أن الإدارة لا تتنكر للقاعدة القانونية أو تتجاهلها كما في حالة المخالفة المباشرة، وإنما تعطي للقاعدة القانونية معنى آخر غير المقصود قانونا،[49] كأن تمد من نطاق القاعدة القانونية ليشمل حالات لا تدخل في نطاقها، أو تضيف أثرا جديدا لم تنص عليه القاعدة القانونية،[50] ويطلق بعض الفقه على هذه المخالفة "الخطأ القانوني".
وبتفسير الإدارة للقاعدة القانونية تفسيرا خاطئا يتحقق عيب المحل، وهذا ما تضمنه حكم المحكمة الإدارية بالرباط ملف رقم 514/07غ بتاريخ 24/11/ 2009 ، والذي قضى بإلغاء قرار محافظ عقاري برفض تسجيل رسم عقاري بناء على حكم نهائي بدعوى مسؤوليته في التحقق من هوية المفوت وأهليته وكذلك صحة الوثائق المدلى بها، كما ان الحكم الابتدائي لم يامره بتسجيل المدعي كمالك للعقار وإنما أعطاه الصلاحية لذلك متى توفرت شروط التسجيل .لكن حيث ان الثابت من وثائق الملف ومستنداته أن المدعي حائز على قرار استئنافي ونهائي لم يتم الطعن فيه بالنقض وبالتالي فليس للمحافظ حق مراجعه الأحكام بعد صدورها لأنه لا يعتبر جهة قضائية استثنائية ، واستبعاده للوثائق التي اعتمدتها المحكمة والقول بعدم صحتها وتمسكه بمقتضيات الفصلين 72/ 73 من ظهير التحفيظ العقاري، إنما يتعلق بطلبات التسجيل المقدمة من طرف أصحاب الحقوق في غياب أحكام قضائية تقرر هذه الحقوق ".[51]
وخطأ الإدارة في التفسير قد يكون غير مقصود، إذا ما كانت القاعدة القانونية غير واضحة وتحتمل التأويل، وهذا هو الغالب.
لكن الخطأ قد يكون مقصودا، إذا ما حاولت الإدارة أن تخرج على أحكام القاعدة القانونية عن طريق التفسير المتعمد، أو احترام حرفية النص مع مخالفة روح القانون، مما يندرج تحت عيب الانحراف في استعمال السلطة حيث تسعى لتحقيق هدف غير الذي حدده المشرع لإصدار القرار. وقد قضى حكم المحكمة الإدارية بالرباط عدد رقم 08.439غ بتاريخ 30/11/2009، بإلغاء قرار وزيرة الصحة بتعيين الطاعنة بإقليم شفشاون دون مراعاة لظروفها الاجتماعية، كونه يعد خرقا لمبدأ المساواة المكفول دستوريا، مما يجعل قرارها مشوبا بتجاوز السلطة لعيب مخالفة القانون .[52]
وقد تصدى القضاء المصري من جهة أخرى للعديد من هذه الحالات، نذكر في هذا الصدد حكم مجلس الدولة المصري القاضي "بإلغاء قرار لأنه لا يعتبر مفسرا للقرار الأول إذ لا وجه للتفسير إلا إذا كان ثمة غموض يدعو له."
وعلى العموم فإن المرجع في تحديد مفهوم القاعدة القانونية يكون للقضاء الإداري، حيث يراقب مشروعية أعمال الإدارة، ويترتب عن ذلك أن الإدارة تكون ملزمة من الناحية العملية بالتفسير الذي ينتهي إليه القضاء، و لو لم يكن متفقا مع حرفية النص.[53]
ـ الخطأ في تطبيق القاعدة القانونية: وتحدث هذه المخالفة في مشروعية القرار عند تطبيق نص قانوني غير النص المفروض تطبيقه، ويحدث هذا عادة نتيجة عدم التأكد من النص الواجب التطبيق بسبب تعاقب القواعد القانونية، أو تغيير القواعد المستمدة من العرف وما يثور من شك حول القاعدة الواجبة التطبيق مما يؤدي إلى الخطأ في تطبيق القاعدة القانونية، مثال ذلك استخدام طريقة الاستيلاء على الملكية العقارية بدلا من نزع الملكية للمنفعة العامة.
و بالرجوع إلى بعض الأنظمة المقارنة نجد أنها تجمع بين عيب مخالفة القانون والخطأ في الوقائع، فبالرجوع إلى النظام السعودي نجد أن نظام ديوان المظالم لم يورد نصا يفيد صراحة وجود عيب المحل، و عيب السبب ضمن أوجه الإلغاء، لكن نجد عبارة " مخالفة النظم و اللوائح أو الخطأ في تطبيقها أو تأويلها أو تفسيرها"، و هي ترمز أساسا إلى عيب المحل، لكنها عامة و واسعة بحيث تتسع لعيب السبب أيضا، وهذه العبارة واردة أيضا في قانون مجلس الدولة المصري، و قد فسرها جانب من الفقه المصري بأنها تتضمن عيبين و هما عيب مخالفة القانون و هو ما يفهم من صريح العبارة " مخالفة النظم و اللوائح" و عيب السبب وهو ما يفهم من عبارة "الخطأ في تطبيقها و تأويلها" و هو ما يعني حسب هذا الجانب من الفقه الخطأ في مادية الوقائع أو وصفها القانوني، و يعزز هذا الاتجاه بعض أحكام المحكمة الإدارية العليا، ويبدو أن هذا التفسير يتفق كذلك مع اجتهادات ديوان المظالم.
هذا ما يدفعنا إلى ضرورة التمييز بين الخطأ في تطبيق القانون، والخطأ في الوقائع أو السبب
فالخطأ في تطبيق القانون: كما أشرنا سابقا يتجلى في تطبيق قاعدة قانونية غير القاعدة المفروض تطبيقها.
أما الخطأ في الوقائع: فيتحقق إما بعدم وجود الوقائع التي تكون سببا لإصدار القرار الإداري، أو عدم استيفائها للشروط التي تطلبها المشرع[54] ، كأن يوقع الرئيس الإداري عقابا تأديبيا على أحد الموظفين دون ارتكابه لخطأ تأديبي يبرر توقيع الجزاء.[55]
المطلب الثاني: الآثار المترتبة عن عيب مخالفة القانون
يترتب عن مخالفة القرار الإداري للقواعد القانونية بطلان القرار الإداري، لكن الفقه والقضاء اختلفوا حول إمكانية تصحيح القرار المشوب بعيب مخالفة القانون في بعض الحالات.
الفقرة الأولى : بطلان القرار الإداري
إذا تحققت أي صورة من الصور الثلاثة لمخالفة القانون في قرار إداري، كان هذا القرار باطلا لمخالفته للقانون، ولا يؤثر في قيام عيب المحل أن تكون المخالفة للقانون مباشرة أو غير مباشرة، فالنتيجة في الحالتين واحدة وهي بطلان القرار الإداري بأن يكون منعدم الأثر.
وبتحقق القاضي الإداري من وجود عيب المحل يقوم بإلغاء القرار المعيب، لكن هناك بعض الحالات التي لا يحكم القاضي بإلغاء القرار رغم وجود عيب المحل كالظروف الطارئة، كما قد يتجه القاضي الإداري إلى تطبيق نظرية تحول القرار الإداري.
الفقرة الثانية: الحالات التي قد لا يترتب عنها الإلغاء
إذا كان القرار الذي يحمل عيب المحل باطلا في الظروف العادية، فإن الظروف الاستثنائية تغطي عيب المحل بحيث يكون هذا القرار صحيحا إذا ما صدر في ظروف استثنائية أو كانت هذه الظروف هي السبب في وقوع هذا العيب، حيث إن نطاق المشروعية يتسع في ظل تلك الظروف مقارنة بالظروف العادية.
فالقرار الإداري الذي يعطل تنفيذ حكم قضائي يعتبر باطلا في الظروف العادية لمخالفته لمبدأ حجية الشيء المقضي به، إلا أن هذا القرار قد يعتبر صحيحا إذا ما اقتضته ظروف استثنائية.
كما ابتدع مجلس الدولة الفرنسي نظرية تحول القرار الإداري، والتي بمقتضاها يتحول القرار الإداري المعيب في محله من قرار غير مشروع إلى قرار مشروع، إذا انطوى مضمونه على عناصر قرار آخر صحيح.
و هذا ما أكدته المحكمة الإدارية المصرية بمناسبة قرار قد صدر بتعيين عامل في وظيفة لا يتوفر على شروط التعيين فيها، فتحولت المحكمة من حيث اتجاهها إلى قرار آخر و هو تعيين هذا العامل بوظيفة أخرى تتوفر فيه شروطها.[56]
ولتطبيق نظرية تحول القرار الإداري، لابد أن تتوفر في القرار المعيب عدة شروط وهي:
ـ صدور قرار إداري معيب في محله، أي أن الأثر القانوني الذي يرتبه هذا القرار لا يكون جائزا أو ممكنا قانونا.
ـ أن يحمل هذا القرار منذ صدوره عناصر قرار آخر صحيح في أثره.
ـ أن تكشف الظروف عن اتجاه نية الإدارة منذ البداية إلى إصدار القرار الصحيح.
و بتوفر هذه الشروط يمكن تحول القرار المعيب في محله إلى قرار صحيح، و ليس للتحول أثر منشئ ، فلا يترتب عليه صدور قرار جديد، بل يقتصر أثره على التقرير و الكشف عن قرار صحيح تحمله طيات القرار الباطل، و بذلك يكون للتحول أثر رجعي ينسحب إلى الوقت الذي صدر فيه القرار الأول المعيب.[57]
كما يمكن أن يكون عيب المحل يرجع إلى استناد القرار إلى قاعدة قانونية لا ترتب الأثر المقصود منه، حيث لابد أن يستند القرار إلى قاعدة قانونية مرتبة لآثاره و إلا كان القرار معيب في محله، و هنا يثور التساؤل عن مدى جواز الإبقاء على نفس القرار إذا ما ظهرت قاعدة قانونية أخرى ترتب الآثار المقصودة منه؟
و قد اتجه القضاء الإداري إلى عدم جواز ذلك، نذكر في هذا الصدد حكم المحكمة الإدارية المصرية الصادر في 18 يناير 1955 الذي جاء فيه "متى بني القرار الإداري على سبب معين قام عليه و استمد كيانه من سند قانوني أفصح عنه و كان هو علة صدوره، فإن من شأن عدم صحة هذا السبب أو عدم انطباق السند، أن يصبح القرار معيبا في ذاته غير سليم بحالته، وليس يجدي في تصحيحه بعد ذلك تغيير سببه أو تعديل سنده في تاريخ لاحق، و إن جاز أن يكون مبرر لصدور قرار جديد على الوجه الصحيح".
إلا أن المحكمة الإدارية العليا قد عدلت عن هذا الاتجاه في مجال عيب عدم الاختصاص، و اتجهت إلى جواز إحلال السند القانوني.
و يذهب الدكتور عبد الفتاح حسن إلى القول أنه " لا نرى من جانبنا ما يمنع القاضي سواء بناء على طلب جهة الإدارة مصدرة القرار أم من تلقاء نفسه، و في أي حال تكون عليه الدعوى، من أن تقوم بإحلال السند القانوني سواء في عنصر الاختصاص أم في عنصر المحل، و ذلك متى كان القرار صحيحا في كافة عناصره الأخرى، ذلك أن إحلال السند على خلاف إحلال السبب لا يحمل من قريب أو من بعيد تدخلا من القاضي في شؤون الإدارة، فلا يمس إذن مبدأ استقلال السلطة الإدارية تجاه القاضي الإداري، بل يتفق مع السياسة التي يجري عليها القضاء الإداري و التي تهدف إلى تفادي الحكم بإلغاء القرار طالما لم يكن لهذا الإلغاء سوى قيمة نظرية دون قيمة عملية ملموسة".[58]
خاتمة:
نستشف مما سبق، أن عيب مخالفة القانون يأخذ بالمعنى الضيق للمفهوم، لأنه لو أخد على إطلاقه لشمل جميع أوجه الإلغاء، ويقع بالتالي خلط بين هذه الأسباب، مما يضع القاضي الإداري أمام صعوبة في تحديد نوع العيب الذي شاب القرار، كما أن التمييز بين أوجه الإلغاء المختلفة، سيمكن الإدارة من أن تتبين السبب الذي من أجله ألغي القرار لتتفاداه المستقبل.
والمفهوم الضيق لمخالفة القانون كما قلنا سابقا، يتجلى في مخالفة محل القرار الإداري أي الأثر المترتب عنه للقواعد القانونية، فركن المحل في القرار الإداري لكي يكون مشروعا يجب أن يتوفر على مجموعة من الشروط، وذلك بأن يكون ممكننا من الناحية القانونية والواقعية، وأن يكون جائزا بعدم مخالفته للنظام العام أو أحد مصادر المشروعية.
وتشمل مصادر المشروعية جميع القواعد القانونية الملزمة سواء أكانت مكتوبة أو غير مكتوبة، فكل مخالفة مباشرة أو غير مباشرة لهذه القواعد يترتب عنها بطلان القرار الإداري، وبالتالي يصبح موجبا للإلغاء.
لكن الفقه والقضاء ابتدع مجموعة من النظريات، لكي يتفادى إلغاء القرارات الإدارية التي قد تحمل مقومات قرار صحيح، وذلك لاستقرار المعاملات وحماية للحقوق المكتسبة، خاصة وأن القرار الإداري غالبا ما يتولد عنه أوضاع لاحقة، وإلغاءه قد يمس باستقرار هذه الأوضاع.
وتتجلى هذه النظريات بالأساس في تحول القرار الإداري، وإحلال السند القانوني، لكن هذه النظريات بقت محل خلاف، فإن كان تحول القرار الإداري عرف طريقه إلى التطبيق من خلال الاجتهادات القضائية، فإن نظرية إحلال السند القانوني وإن دافع عنها بعض الفقه، فإن الاجتهاد القضائي كان حاسما في عدم جواز تطبيقها خاصة في عيب مخالفة القانون، وإن ذهبت بعض أحكام مجلس الدولة المصري إلى جواز ذلك بالنسبة لعيب عدم الاختصاص.
أما بالنسبة لإثبات عيب مخالفة القانون، فيبقى سهلا مقارنة بإثبات العيوب الأخرى خاصة عيب الانحراف في استعمال السلطة، فكيف يمكن للقاضي الإداري أن يتأكد من أن القرار الإداري مشوب بعيب الانحراف في استعمال السلطة؟
______________________________________________________________________________
الهوامش:
[1]-محمد صغير بعلي "الوجيز في المنازعات الادارية" طبعة 2005، ص 170 و 171.
[2]-عبد العزيز عبد المنعم خليفة " دعوى الغاء القرار الاداري" الطبعة الثانية 2010 ، ص 165
[3]-عبد العزيز عبد المنعم خليفة " مرجع سابق " ص 168
[4]-محمد صغير بعلي "مرجع سابق ، ص171
[5]-عبد العزيز عبد المنعم خليفة، مرجع سابق، ص 172
[6]ـ . محمد سليمان الطماوي "الوجيز في القضاء الإداري" دار الفكر العربي، طبعة 1974، ص:436.
[7]ـ . ثورية العيوني " القضاء الإداري" ص: 8.
[8]عبد الواحد القرشي "القضاء الاداري دولة الحق والقانون بالمغرب، طبعة 2009 ، ص 108
[9]-عبد العزيز عبد المنعم خليفة، مرجع سابق، ص 175
[10]ـ . عبد العزيز عبد المنعم خليفة، مرجع سابق، ص: 177 .178
[11]ـ ثورية العيوني "القضاء الإداري" مرجع سابق، ص: 14.
[12]ـ سليمان محمد الطماوي " الوجيز في القضاء الإداري" مرجع سابق، ص:448-449.
[13]-حكم المحكمة الادارية بالدار البيضاء .ملف عدد 213/5/2010 بتاريخ 20/10/ 2010
[14] ـ . عبد العزيز عبد المنعم خليفة، مرجع سابق، ص 190
[15] ـ . حسن صحيب " القضاء الإداري المغربي" ص:314.
[16] ـ .محمد سليمان الطماوي "القضاء الاداري ، قضاء الالغاء ص 898
[17] - سليمان لطماوي "القضاء الاداري قضاء الالغاء ص 741
[18] ـ ثورية العيوني ، "القضاء الإداري" مرجع سابق، ص: 18.
[19] ـ . محمد الأعرج "القانون الإداري المغربي" ص: 42.
[20] ـ . سليمان محمد الطماوي " القضاء الإداري" مرجع سابق، ص: 849.
[21] ـ . عبد العزيز عبد المنعم خليفة، مرجع سابق ، ص 181
[22] ـ .محمد الأعرج " القانون الإداري المغربي" ص:443.
[23] - ـعبد الواحد القرشي " القضاء الإداري و دولة الحق و القانون" ص: 141.
[24] - سليمان محمد الطماوي " القضاء الإداري، قضاء الإلغاء" ص 849ـ 850
[25] - خالد خليل الظاهر " القانون الإداري" دار المسيرة للنشر و التوزيع و الطباعة ، طبعة 1997، ص: 205.
[26] ـ سليمان محمد الطماوي " مبادئ القانون الإداري المصري والمقارن" دار الفكر العربي، طبعة 1959، ص.618-619.
[27] ـ سليمان محمد الطماوي " الوجيز في القانون الإداري" مطبعة جامعة عين شمس، طبعة 1981.
[28] ـ عبد الواحد القرشي " القضاء الإداري و دولة الحق و القانون" مرجع سابق، ص : 112-113.
[29] ـ حسين صحيب " القضاء الإداري المغربي" ص: 325-326.
[31] ـ.محمد الأعرج " القانون الإداري المغربي" منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية و التنمية، الجزء الأول، الطذبعة الثالثة 2011،ص222.
[32] ـ سليمان محمد الطماوي، "الوجيز في القضاء الإداري" دار الفكر العربي، طبعة 1974، ص: 451.
[33] ـ مازن ليلو راضي، "القضاء الإداري"، ص: 130.
[34] ـ عبد العزيز عبد المنعم خليفة، مرجع سابق، ص: 196.
[35] ـ مليكة الصروخ "مشروعية القرارات الادارية " الطبعة الاولى ، مطبعة دار القلم 2011، ص:561.
[36] ـ محمد الصغير بعلي " الوجيز في المنازعات الإدارية"، دار العلوم للنشر و التوزيع، طبعة 2005، ص: 171.
[37] ـ طارق فتح الله خضر، "القضاء الإداري، مبدأ المشروعية، تنظيم القضاء الإداري، دعوى الإلغاء" طبعة 2002، ص:328.
[38] ـ عبد العزيز عبد المنعم خليفة، مرجع سابق، ص: 196-197.
[39] ـ عبد العزيز عبد المنعم خليفة، مرجع سابق، ص: 197.
[40] ـ حكم المحكمة الإدارية بالرباط، رقم835 بتاريخ 28/ 04/ 2009
[41] - حكم المحكمة الإدارية بالرباط رقم 539، صادر بتاريخ 27/03/2008، منشور بمجلة المحاكم الإدارية ، العدد الثالث ، ص 272.
[42] ـ قرار محكمة الاستئناف الإدارية بالرباط، رقم 288، صادر بتاريخ 23/01/2013،
[43] ـ طارق فتح الله خضر " القضاء الإداري" مرجع سابق، ص328.
[44] ـ حكم المحكمة الادارية بالدار البيضاء .ملف عدد 08/04/2009 بتاريخ 22/02/2010.
[45] ـ حكم المحكمة الإدارية باكادير ، ملف عدد 179 ـ 2006 غ بتاريخ ،4 / 10 / 2007 .
[46] ـ حكم المحكمة الإدارية الرباط، رقم 1904 الصادر بتاريخ 23/05/2013 .
[47] ـ سليمان محمد الطماوي " الوجيز في القضاء الإداري"، مرجع سابق، ص:451-452.
[48] ـ طارق فتح الله خضر " القضاء الإداري" مرجع سابق، ص: 329.
[49] ـ سليمان محمد الطماوي، "الوجيز في القضاء الإداري" دار الفكر العربي، طبعة 1974، ص: 452.
[50] ـ مازن ليلو راضي، "القضاء الإداري"، ص: 130 .
[51] ـ حكم المحكمة الادارية بالرباط ملف رقم 514/07غ".
[52] ـ حكم المحكمة الادارية بالرباط عدد رقم 439.08غ بتاريخ 30/11/2009
[53] ـ طارق فتح الله خضر " القضاء الإداري" مرجع سابق، ص: 329. [53]
[54] ـ علي شفيق "الرقابة القضائية على أعمال الإدارة" مركز البحوث ، طبعة 2002، ص:143-144.
[55] ـ محمد الأعرج " القانون الإداري المغربي" منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية و التنمية، الجزء الأول،الطبعة الثالثة 2011،ص:222.
[56]ـ بلال أمين زين الدين "دعوى الإلغاء في قضاء مجلس الدولة" دار الفكر العربي، طبعة 2010، ص: 392-393.
[57]ـ عبد العزيز عبد المنعم خليفة، مرجع سابق، ص:209-210.
[58] ـ بلال أمين زين الدين " دعوى الإلغاء في قضاء مجلس الدولة" مرجع سابق، ص:394-395.