تقرير أطروحة بعنوان: تدبير الإستثمار العمومي بالمغرب ورهانات التنمية
حمزة الرندي، أطروحة دكتوراه تناقش تدبير الإستثمار العمومي بالمغرب ورهانات التنمية
وبعد جلسة المناقشة التي كانت غنية وقيمة بالملاحظات السديدة والتي إمتدت لأكثر من أربع ساعات، وبعد المداولة، قررت اللجنة منح الباحث لقب دكتور في الحقوق بميزة مشرف جدا مع التوصية بالنشر.
وقد جاء إختيار موضوع الأطروحة والذي يعد من بين أوائل المواضيع البحثية التي تخوض البحث في مجال الإستثمار العمومي بالمغرب باللغة العربية، وذلك بناء على راهنيته في إعتبار أن إصلاح الإستثمار العمومي والسعي إلى إيجاد الحلول العملية لتحقيق الحكامة فيه، أضحى في السنوات الأخيرة ورشا مهما للدولة، حيث أن الموضوع يحضى بإهتمام ملكي خاص، والذي أكدته العديد من الخطب والرسائل الملكية، كما أن الموضوع يحضى بنقاش عمومي كبير سواء على مستوى المؤسسات الدستورية وعلى مستوى مختلف الفاعلين الآخرين، وأكدته كذلك العديد من التقارير الوطنية والدولية.
وفي جانب آخر إن إختيار الموضوع كان لأهميته التي تتمثل في ضرورة البحث عن مختلف الرهانات والإشكالات التي تطبع تدبير الإستثمار العمومي، والأسس والمرتكزات والمداخل الكبرى الكفيلة للإرتقاء بحكامته، بالنظر للإعتبارات التالية:
- إنخراط المغرب في العديد من الإصلاحات، سواء على المستوى التشريعي وكذا المؤسساتي، وعلى مستوى إنجاز العديد من الإستراتيجيات والمشاريع والبرامج التنموية.
- الأمر متعلق بتخصيص الدولة لإعتمادات مالية مهمة للإستثمار العمومي بلغت خلال الفترة الممتدة مابين سنة 2005 و2020 حوالي مبلغ 2500 مليار درهم، وبلغت 300 مليار درهم في قانون المالية لسنة 2023.
- والإعتبار الثالث، مرتبط بالظرفية والسياقات الوطنية التي تتجه نحو تنزيل أهداف النموذج التنموي الجديد ورهان المغرب للدخول في مصاف الدول الصاعدة وغيرها، والتي تعد هي الوقت المناسب لتقوية حكامة تدبير الإستثمار العمومي.
وفي ضوء ماسبق، برزت الإشكالية الرئيسية للموضوع، والتي تتعلق بمدى مساهمة تدبير الإستثمار العمومي بالمغرب في تحقيق رهانات التنمية بأبعادها الإقتصادية والإجتماعية؟ وإن هذه الإشكالية تفككت عنها بعض من الأسئلة الفرعية، والتي ركزت التساؤل عن:
- ماهو الإطار المرجعي والمؤسساتي الذي ينظم الإستثمار العمومي بالمغرب؟
- وماهي الإستراتيجية المعتمدة من طرف الدولة في تدبير هذا الإستثمار؟
- وماهي التحديات المرتبطة بتدبير الإستثمار العمومي؟
- وماهي السبل الكفيلة بتحقيق الحكامة في تدبير هذا الإستثمار؟
وقد إستدعى البحث طرح فرضية أساسية تتجلى في أن التدبير الحالي للإستثمار العمومي بالمغرب لايحقق نتائج إيجابية كبيرة على التنمية خاصة في بعدها الإقتصادي والإجتماعي، وإن إصلاح هذا الإكراه من خلال تفعيل الحكامة في عملية التدبير، سيساهم بشكل كبير في تحقيق العديد من الأهداف التنموية للدولة والتي من بينها:
- تحسين المردودية من المشاريع الإقتصادية والإجتماعية وتحقيق الآثر منها؛
- إرتقاء المغرب في مختلف المؤشرات الإيجابية المتعلقة بالتصنيفات العالمية؛
- خلق الثروة والزيادة في تكوين الرأسمال الثابت الإجمالي، وتوفير فرص الشغل؛
- التنزيل الشامل لأهداف النموذج التنموي الجديد، ودخول المغرب في مصاف الدول الصاعدة.
وتأسيسا على علاقة الإنسجام والوحدة التي يجب أن تربط بين الموضوع والمنهج المعتمد، فقد عمل الباحث في تحليله على توظيف منهج أساسي تمحور بشكل كبير في دراسته، ويتعلق الأمر بالمنهج الوظيفي، حيث تركز توظيف هذا المنهج بالأساس في رصد الوظائف التنموية للإستثمار العمومي وتأثيراتها، وفي رصد وظائف التأطيرات التشريعية المتعلقة به ووظائف بعض المؤسسات والأجهزة التي تتولى تدبيره وتدخلاتها والتأثيرات التي تنتجها.
وفضلا عن ذلك، تم الإستعانة ببعض مناهج البحث الأخرى، وذلك في كل ما إقتضته طبيعة القضايا والنقاط البحثية في جانب من جوانب البحث، ويتعلق الأمر بالمنهج البنيوي من خلال دراسة البنيات الإدارية والمالية التي تأثر في تدبير الإستثمار العمومي والتي لها علاقة بمختلف مراحل حياة المشروع الإستثماري، ودراسة بنية بعض المؤسسات والأجهزة المكلفة بتدبير هذا الإستثمار، والمنهج الإحصائي لإستقراء بعض النتائج الكمية والنوعية المتعلقة بحجم الإعتمادات المالية المخصصة للإستثمار العمومي ونسبتها وجميع البيانات المرتبطة بها وبمعطيات حول الخدمات الإجتماعية والإقتصادية، والمنهج التاريخي عند إستعراض التطور التاريخي لمختلف المراحل التي مر منها مجال الإستثمار، ومسار الدعم المخصص للإستثمار العمومي.
وإن الإجابة عن الإشكالية الرئيسية للبحث وماتفرع عنها من تساؤلات، تطلب من الباحث معالجة الموضوع وفقا لتصميم منهجي ثنائي قسمه إلى قسمين.
في القسم الأول تناول فيه دراسة وتحليل طبيعة التأطير النظري للإستثمار العمومي بالمغرب وإستراتيجية التدبير المعتمدة حيث تطرق من خلاله لدراسة الإطار المرجعي والمؤسساتي المنظم للإستثمار العمومي، ودراسة التوجهات الإستراتيجية للدولة في مجال تدبير الإستثمار العمومي من خلال تحليل المداخل والسياسات الإصلاحية الكبرى التي عملت على تنزيلها، والإحاطة بأهم المكتسبات المرتبطة بتدخلاتها على مستوى البرامج والمشاريع الإقتصادية والإجتماعية.
أما على مستوى القسم الثاني، خصصه لتحديات تدبير الإستثمار العمومي والسبل الكفيلة بتحقيق الحكامة في هذا التدبير، حيث تطرق فيه إلى دراسة الصعوبات البنيوية التي تواجه تدبير الإستثمار العمومي خاصة المتعلقة منها بتحديات البنية الإدارية وبنية التمويل، ودراسة الصعوبات المرتبطة بضعف دورة حياة المشاريع الإستثمارية وبترسيخ قواعد المساءلة، ومن خلال هذه الصعوبات تطرق لدراسة سبل تعزيز الحكامة في تدبير الإستثمار العمومي وذلك حتى يتم تحقيق التنمية.
ولقد خلص الباحث من خلال تحليل عناصر الموضوع والإجابة عن الإشكالية الأساسية، إلى التوصل لمجموعة من النتائج من بينها:
أن الإستثمار العمومي بالمغرب والإصلاحات المتعلقة به ساهمت في تحقيق العديد من المكتسبات والإنجازات وفي الرفع من بعض المؤشرات والتصنيفات الإقتصادية والإجتماعية، حيث من خلاله أنجزت بنيات تحتية طرقية وسككية تستجيب للمعايير الدولية كالقطار الفائق السرعة، وميناء طنجة المتوسط، والطريق السيار وغيرها، إلا أن ذلك، لم يساهم بالشكل المطلوب في تحقيق الرهانات التنموية الإقتصادية والإجتماعية، رغم الإعتمادات المالية التي ترصد للإستثمار العمومي سنويا، ورغم الثقة التي يحتلها المغرب على الصعيد الإقليمي والدولي، ورغم الموقع الجغرافي الذي يتوفر عليه؛
بالرغم من أهمية الإستثمار العمومي، إلا أنه لايوجد إطار إستراتيجي قانوني موحد وخاص وواضح ينظمه، وهو مايصعب من خلاله تدبير هذا المجال خاصة في ظل تعدد السياسات والمراجع والمقتضيات القانونية التي تتدخل في تدبيره؛
أن مختلف التوجهات والمقترحات والخطوط العريضة للإستثمارات الكبرى للدولة يعود الفضل فيها إلى جلالة الملك، ويمكن إعتبار هذه العناية المولوية محدد مهم في تحقيق الإستقرار والأمن لمختلف الإستثمارت العمومية، مع تسجيل ضعف الجهاز الحكومي في إقتراح المشاريع الإستثمارية ذات قيمة المضافة، وضعف تنفيذه للعديد من المشاريع الإستثمارية الصغرى والمتوسطة؛
أن المغرب عمل على إحداث العديد من المؤسسات التي تهتم بشكل مباشر وغير مباشر بتدبير الإستثمار العمومي سواء على المستوى الوطني أو المجالي، غير أن الملاحظ أنه بالقدر الإيجابي النسبي الذي ساهمت فيه هذه المؤسسات في تدبير العديد من المشاريع والبرامج الإستثمارية، إلا أنه بالمقابل ساهم تعددها في ضعف التنسيق والإلتقائية وإتسمت صلاحيات بعض هذه المؤسسات بالتكرار والتداخل؛
أن المغرب في تدبيره للإستثمار العمومي، إهتم بشكل أكبر بمجال البنية التحتية من خلال بناء المدارس والمستشفيات والموانئ والسكك الحديدية والطرق وغيرها، وبالمقابل لم يولي الإهتمام بالشكل الكافي بتعزيز الرأسمال البشري وبتدعيم منظومة القيم، وعرف عمليا ضعف الجهود في تقليص التفاوتات المجالية والإجتماعية؛
أن المغرب وبالرغم من إستثماره في العديد من الإصلاحات التي إهتمت بمجال البنية الإدارية والمالية والتي إمتدت لسنوات، غير أنه لم ينجح بالشكل الكافي في التفعيل الكامل للحكامة في هذه البنية وهو الأمر الذي كرس إستمرار التحديات البنيوية في تدبير الإستثمار العمومي، وزاد من ضعف الثقة في الإدارة وأخل بالتوازن الميزانياتي؛
بالرغم من التحفيزات والتشجيعات المستمرة المقدمة للقطاع الخاص والإصلاحات الهادفة إلى تقوية تدخله، إلا أن هذا القطاع لازال يعرف ضعفا في تمويل الإستثمار العمومي، وهو الأمر الذي يجعل الدولة وبنسبة كبيرة هي التي تتولى عملية التمويل سواء من خلال الميزانية العامة حيث تلجأ إلى الزيادة في الضرائب، أو من خلال سياسة القروض والتي تعرف ضعفا في الحكامة وفي توجيه القروض للمشاريع المنتجة وذات المردودية الأكبر؛
وجود ضعف كبير في تنفيذ نفقات الإستثمار العمومي خلال السنة، بالرغم من الإعتمادات المالية المهمة التي ترصده له في قوانين المالية، ورصد تنامي في عمليات الترحيل والإلغاء السنوي للنفقات الإستثمارية، وهو ما يؤكد أن الحجم الكبير من نفقات الإستثمار العمومي التي يعلن عنها في بداية السنة المالية لايتم الإلتزام بتنفيذها والعديد من النفقات يتم ترحيلها أو إلغاؤها؛
أن الأجهزة الرقابية على تعددها وعلى أهمية أدوارها فإنها لاتمارس بشكل دقيق عمليات تقييم ومراقبة مدى فعالية ونجاعة ومردودية المشاريع الإستثمارية مقارنة بالأموال التي تم صرفها، وأن هذه الأجهزة لا تعمل بشكل مكثف على تحريك مساطر المحاسبة في العمليات التدبيرية التي تثبت التقصير والتي تكلف الدولة المال والوقت.
وقد عمل الباحث على إدراج بعض المقترحات الدقيقة التي من شأنها التسريع في إصلاح تدبير الإستثمار العمومي للمساهمة في تحقيق التنمية والتي قسمها بالأساس إلى خمس مستويات أساسية تتفرع عنها بعض الإجراءات وتتمثل أهمها في:
على مستوى بنية النصوص القانونية
- يجب إعداد نص تشريعي شامل بمثابة مدونة تتعلق بتدبير مشاريع الإستثمار العمومي، يحدد بالأساس الجانب القانوني لمساطر التحديد والتقييم القبلي وترتيب الأولويات والبرمجة وتتبع التنفيذ والتقييم البعدي لجميع مشاريع وبرامج الإستثمار العمومي، ويعمل على تنظيم زمن تنفيذ الإجراءات والمساطر المتعلقة بإتخاذ القرار الإستثماري وتنزيله على أرض الواقع؛
- يجب إعداد مجموعة من الدلائل العملية والتنظيمية الواضحة لتدبير مشاريع الإستثمار العمومي والتي من شأنها تعزيز وتوحيد آليات تدبير الإستثمار؛
- يتعين إصلاح ومراجعة بعض النصوص القانونية والتنظيمية التي لها علاقة مباشرة بالإستثمار العمومي والتسريع في تنزيلها، خاصة منها (القانون التنظيمي للمالية، قانون الشراكة بين القطاع العام والخاص، نظام التمويل البنكي، الإطار التشريعي والتنظيمي لتعبئة العقار للإستثمار ...).
على المستوى المؤسساتي
- يجب العمل على توحيد وتوضيح تدخلات مختلف القطاعات المركزية والترابية المعنية بتدبير الإستثمار العمومي وإلغاء الإختصاصات والصلاحيات المتكررة والتي تتميز بالتداخل؛
- يتعين العمل على تقوية أدوار وتدخلات بعض الأجهزة، ومواكبة إصلاحها ولاسيما منها (المراكز الجهوية للإستثمار/اللجنة الوطنية لمناخ الأعمال ...)؛
- يجب إحداث لجنة وطنية مستقلة متخصصة في تدبير المشاريع الإستثمارية، مع إنشاء وحدات تابعة لها لدى مختلف القطاعات الوزارية والإدارات العمومية، مع الحرص على توسيع هذه الفكرة مستقبلا على المؤسسات والمقاولات العمومية وعلى الجماعات الترابية خاصة الجهات؛
- يجب إحداث وكالة وطنية لتدبير المديونية العامة، تتولى تقييم ديون الدولة وتدبيرها وإعادة جدولتها وهيكلتها لخدمة الإستثمار العمومي؛
- يتعين مواصلة إصلاح الأجهزة الرقابية والقضائية وإحداث بنية قضائية خاصة بالإستثمار.
على مستوى تحديد طبيعة البرامج والمشاريع الإستثمارية
- يجب إعداد إستراتيجية وطنية موحدة وبعيدة المدى ومندمجة مابين مجال تحسين مناخ الأعمال والنهوض بالإستثمار الخاص وتحسين حكامة الإستثمار العمومي وتنزيل النموذج التنموي الجديد؛
- يجب وضع سياسة وطنية موحدة لتقوية وتوجيه المجهود الإستثماري لخلق قيمة مضافة في معدل النمو والمساهمة في تكوين الرأسمال الإجمالي الثابت، بحيث تتولى هذه السياسة بالأساس: (إعداة النظر في سياسة تشجيع المنتوج الوطني، ودعم القطاعات الإنتاجية، وتقوية آليات البحث والإبتكار بالنسبة للمقاولات، وإعادة النظر في سياسة تدبير الإستثمارات الأجنبية المباشرة بالمغرب ومساهماتها وتقييم مدى إتسفادة المغرب منها، سواء على مستوى العملات الأجنبية أو على مستوى إنعاش الإقتصاد الداخلي)؛
- يتعين إطلاق مجموعة متكاملة من المشاريع والبرامج الإستثمارية من الجيل الجديد، ولاسيما منها التي تساهم في تقوية السيادة الاقتصادية الوطنية وتعزيز قوة الدولة الاجتماعية، كسياسة الأمن الغذائي والمائي، والمشاريع التي تساهم في تعزيز الرأسمال البشري المنتج والمشاريع التي توفر الحماية والعدالة الإجتماعية المجالية وفرص الشغل للجميع.
على المستوى المعلوماتي والتكنولوجي
- ينبغي العمل على وضع وتنزيل نظام معلوماتي مندمج بمثابة بنك للمعلومات خاص بالمشاريع والبرامج الإستثمارية، ونظام معلوماتي بمثابة نظام للتنسيق والإلتقائية بين مختلف هذه المشاريع والبرامج وطنيا وترابيا؛
- يجب وضع نظام معلوماتي لتتبع مصادر التمويل المتاحة من طرف القطاع الخاص لإنجاز الإستثمار العمومي؛
- يجب وضع نظام معلوماتي موحد لتدبير جميع الإستثمارات المتعلقة بممتلكات الدولة (عقارات، منقولات، ...)، يتيح جرد جميع الممتلكات المتوفرة حاليا في الإدارات وضبط عمليات الشراء والإقتناءات الإستثمارية المستقبلية؛
- يتعين إحداث منصة رقمية للتتبع والتواصل الإداري بخصوص مشاريع الإستثمار العمومي، ومنصة رقمية ملائمة وواضحة الإستعمال للنهوض بمناخ الأعمال وتعزيز جاذبية الإستثمار الخاص بالمغرب؛
- يجب وضع نظام معلوماتي للتصنيف يعمل على جرد جميع أنواع الرقابات التي قامت بها مختلف الأجهزة الرقابية وتحديد التوصيات والتقارير المنبثقة منها، وذلك حتى يتسنى الإضطلاع عليها بشكل موحد من طرف الجميع وتتبع مدى الحرص على تنفيذها والإلتزام بها.
على المستوى المجالي
- يجب وضع إستراتيجية واضحة ومحكمة لضمان التوزيع المجالي العادل للإستثمار العمومي؛
- يجب وضع إستراتيجية ترابية عملية لفك العزلة وتجديد التخطيط والتهيئة، وتحسين الإرتباطية بالمجال لاسيما على مستوى البنية التحتية والتواصل والتهيئة الرقمية؛
- يجب توضيح وتوسيع مجالات تدخل بعض المؤسسات الترابية ولاسيما منها، وكالات تنفيذ المشاريع الجهوية، ووكالات الإنعاش والتنمية الإقتصادية والإجتماعية لأقاليم الشمال والجنوب والشرق وصندوق التجهيز الجماعي؛
- يتعين العمل على تقوية الدعائم الأساسية لتدبير الإستثمار العمومي على المستوى الترابي لاسيما من خلال:
- تعزيز آليات عمل الجماعات الترابية المتعلقة بالجانب التدبيري؛
- إعادة النظر في أساليب وطرق الدعم التي تمنح للجماعات الترابية، مع الحرص على وضع معايير واضحة ودقيقة ومحفزة في هذه العملية؛
- حرص الجماعات الترابية على الإلتزام بتوفير وتهييئ بيئة ملائمة للإستثمار العمومي داخل مجالها الترابي، وعلى تقوية قدراتها والإرتقاء في تدخلاتها والإبتعاد عن المزايدات السياسية في ممارسة مختلف صلاحياتها.