مساهمة اللاتركيز الإداري في فعالية التدبير العمومي

مقدمة :
عرفت الإدارة المغربية في السنين الأخيرة تحولات مهمة ، في مهامها ووظائفها،الشيء الذي انعكس بشكل طبيعي على تطور وظائف الدولة ، فهذه الأخيرة لم تعد تقتصر فقط على القيام بوظائفها التقليدية ، بل تطور دورها كذلك لمواجهة الحاجات المستحدثة للمجتمع، فأصبحت تتدخل في مجالات كانت حكرا على النشاط الفردي وبذلك أصبحت تتحمل عبء الخدمات الاجتماعية العامة ، كما أصبح دورها في المجال الاقتصادي أكثر من مجرد الإشراف والتنظيم ، فوقع عليها واجب التنمية الاقتصادية و الاجتماعية 1 ولبلوغ هذه التنمية يستلزم تطبيق سياسة اللاتمركز الإداري ، وذلك بسبب التوسع الاقتصادي و الصناعي والاجتماعي وكذا ظهور قضايا يجب حلها بعين المكان دون الرجوع إلى المركز . ويعتبر المغرب من بين الدول التي اعتمدت تقنيتي اللامركزية و اللاتركيز لتدبير الشؤون الإدارية الداخلية .
و بالنظر إلى إمتداد النشاط الإداري إلى مستويات متعددة من مراكز القرار في مختلف الجهات فإن عدم التمركز الإداري يتطلب وفقا لذلك ، إقامة عدد متزايد من مراكز القرار في مختلف المناطق التي تتولى إدارة مختلف المصالح والمراكز الاقتصادية والاجتماعية بكفاءة عالية و بأقل التكاليف المالية ، مع ضرورة الحرص على ممارسة هذا النشاط الإداري على أساس من التجانس من أجل الحفاظ على وحدة العمل وفاعليته بالنسبة لكل الأجهزة الإدارية وفي مختلف المستويات الإدارية وقد إبتدا هذا التغيير في عهد الحماية (1912-1955 ) فقد عمدت سلطات الحماية على إدخال عدة إصلاحات على الجهاز الإداري ، وشملت مستويين أولا مركزي وثاني ترابي . فعلى المستوى المركزي فقد توسعت الإدارة المركزية في عهد الحماية و أضيفت مديريات جديدة لم تعرف قبل في المغرب ، وذلك للنهوض بمجموعة من الأنشطة الاقتصادية والاجتماعية و الثقافية.
وعلى المستوى الترابي فقد تم خلق مرافق خارجية للإدارات المركزية على مستوى التراب الوطني تقوم بتنفيذ القرارات المتخذة على الصعيد المركزي .
وفي هذه الفترة بالذات يمكن الحديث عن بوادر حقيقية للاتركيز الإداري ويتجلى ذلك في ترسيخ " الناحية " أو "الجهة" كإطار للاتركيز الاداري.
و بالتالي فإن الغاية من اللاتمركز الإداري هو وسيط بين الإدارة المركزية و الإدارة الترابية ، وعليه فإن ملامح اللاتمركز الإداري قد بدأت مع عهد الحماية ، والتي تجلت أساسا في خلق مديريات جديدة ومصالح خارجية لها ، إلا أن سلطات الحماية لم تكن تستهدف من وراء هذا الأسلوب إصلاح التنظيم الإداري بالمغرب بقدر ماكان غرضها إحكام سيطرتها على البلاد.
والمتتبع للمسار السياسي للدولة المغربية يلاحظ أنها تبنت نظام الوحدات الإدارية المركزية و اللامركزية وذلك منذ صدور أول دستور مغربي سنة 1962 حن أصبح المغرب من بين الدول الذي يعتمد على المستويات الدستورية القائمة على نظام سياسي يتبنى تقسيما إداريا مركزيا وجهويا ومحليا ، وقد شكلت سنة 1996 تم خلق مستوى إداري جديد أو مرحلة جديدة من مراحل التنظيم الإداري ، حيث إطار اللاتركيز الإداري ، يلعب دور الوساطة بين السلطة المركزية و الإدارة الترابية ، وهذا الاطار هو العمالة أو الإقليم بإعتباره بداية الاهتمام بأسلوب اللاتركيز الإداري ، لتتوالى بعد ذلك سلسلة من الإجراءات التنظيمية المنظمة لأسلوب اللاتركيز الإداري ، بداية بالميثاق الجماعي الجماعي لسنة 1976 مرورا بالظهير الشريف بمثابة قانون المتعلق بإختصاصات العمالة. ثم مرسوم 20 أكتوبر 1993 المتعلق بعدم التركيز الإداري الذي ينص على توزيع الاختصاصات بين الإدارة المركزية و المصالح الخارجية ، وكذا إنشاء اللجنة الدائمة لعدم التركيز . وليعزز نظام اللاتركيز الإداري بدسترة الجهة كجماعة محلية بموجب الفصل 100 من دستور 1996
و أصبحت للاتركيز الإداري أبعاد تنموية تجسدت في الرسالة الملكية السامية الموجهة للوزير الأول في موضوع " التدبير اللامتمركز للاستثمار " ، وما تضمنته هذه الرسالة من تفويض السلط لولاة الجهات في مجال الاستثمارات . 4
و مع مجيء الدستور الجديد لسنة 2Oll سيكرس طفرة نوعية في التأسيس للمجال الإداري و لدسترة مجموعة من المبادئ و المعايير لحكامة التدبير العمومي بالمغرب ، كما أن القوانين التنظيمية الخاصة بالجماعات الترابية هي الأخرى جاءت متممة لما رسخه الدستور فيما يخص تطوير الإدارة وتدعيم سياسة اللاتمركز الإداري ، عبر الحديث عن الدور الذي يلعبه العمال والولاة في التنسيق بين المصالح اللاممركزة .
ومن هنا فإن الأساس من سياسة اللاتمركز الإداري ، يقترن بمبدأ تفويض سلطة القرار في ميادين متفاوتة النطاق لأعوان الدولة المحليين الذين يخضعون للسلطة التسلسلية للأجهزة المركزية ، وذلك عبر ميكانيزم إعادة توزيع الصلاحيات داخل إدارة الدولة إنطلاقا من المستوى المركزي إلي المستوى المحلي .
و مع تأكيد جلالته في خطابه بمناسبة افتتاح الدورة التشريعية الاولى من السنة التشريعية الأولى من الولاية التشريعية العاشرة للبرلمان يوم 13 أكتوبر 2017 ، على أن تحقيق الأهداف المتوخاة من الجهوية المتقدمة رهين بصدور ميثاق متقدم للاتمركز الإداري وتحديد برنامج زمني دقيق لتطبيقه . 5 وبناءا عليه صدر مرسوم رقم 2.17.618 الصادر في 18 من ربيع الأول 1440 الموافق ل 26 ديسمبر 2018 بمثابة ميثاق وطني للاتمركز الإداري والذي يحدد أهداف ومبادئ اللاتمركز الإداري ، وأليات تفعيله ، وقواعد توزيع الاختصاصات بين الإدارات المركزية و هذه المصالح ، والقواعد المنظمة للعلاقات القائمة بينها من جهة ، وبين ولاة الجهات وعمال العمالات والاقاليم من جهة أخرى .
ويعد اللاتمركز الإداري كإحدى صور المركزية و كلازمة أساسية لقيام نظام لضرورات التدبير العقلاني الرشيد ، مما ينعكس جهوي إيجابي وفعال يستجيب إيجابا على فعالية النشاط الإداري والرفع من مردوديته وذلك من خلال تحسين الوظيفة الإدارية لمختلف المصالح الخارجية للإدارة اللامركزية ، وتبعا لذلك فإن ربط اللاتمركز الإداري بتحديث التدبير العمومي راجع أن الدولة أصبحت تهتم
بالجانب التدبيري سواء للشؤون الإدارية أو للساكنة ، وسعت لذلك بوضعها لمجموعة من الأساليب التي تساعد على القيام بذلك .
إن موضوع بحثنا " مساهمة اللاتركيز الداري في فعالية التدبير العمومي يوحي لضرورة ترسيخ سياسة اللاتمركز الإداري ، وذلك من أجل حل أزمة المركزية المفرطة ، و بالتالي تكريس مبدأ تقريب الإدارة من المواطن بشكل يحقق حاجياته و متطلباته الأساسية ، كما أن لهذه السياسة إذا تم منحها الموارد المالية والبشرية أن تكون كفيلة بتجاوز العوائق التي تعتري التدبير العمومي .
إن تناول أي موضوع بالدراسة والتحليل من الناحية المنهجية يقتضي من الباحث تحديد المفاهيم المكونة له ، وذلك لتجنب التيه و النفاذ إلى الموضوع بشكل أدق ، وهذا ما سنعرج نحوه .
يتكون العنوان من عبارتين أساسيتين : اللاتمركز الإداري ، التدبير العمومي ، بالإضافة إلى عبارتي مساهمة في تفعيل، واللتان تحيلان في هذا السياق على وسيلة لتطور وتجديد اللاتمركز الإداري للتدبير العمومي ، وسنفصل ذلك
كالتالي :
اللاتمركز الإداري : يمكن القول أن أغلب فقهاء القانون الإداري اتخذوا نفس المنحى في تعريفهم لسياسة اللاتمركز الإداري حيث تحدد هذه الأخيرة على أنها أداة من أدوات تحقيق وطأ النمط المركزي في التدبير وتجسد أسلوب متقدم من التنظيم الإداري الذي يقتضي توزيع السلطات الإدارية بين الحكومة المركزية و ممثليها على الصعيد المحلي ، مع بقائهم تابعين للحكومة في ما يخص التعيين
و الرقابة و الإشراف .
و يمكن إجمال المصطلحات التي تداولها الفقه الإداري بخصوص هذا الأسلوب في المصطلحات التالية : نظام اللاحصرية ، أسلوب المركزية النسبية أو الجزئية، اللاوزارية.
التدبير العمومي : إن التدبير العمومي كمفهوم هو مجموعة وسائل سياسية وإدارية من أجل تحقيق أهداف معينة على المستوى الاقتصادي و الاجتماعي والسياسي ... فهو يعني أيضا في مجمله الحرية فى التصرف و المغامرة زيادة على رصد الأهداف والسعي نحو الوصول إليها ولا يعبر أي إهتمام للمخاطر عكس الفعل الأداري الصادر عن الأدارة بالمعنى التقليدي لمفهوم التسيير Gestion ، فبهذا المعنى الأخير هناك توخي للحذر سواء في الفعل أو القرار وعدم الحرية في النظرإلى الأشياء بحيث يكون الرجوع إلى السلطة العليا في الهرم الإداري هي السمة الغالبة ، مما يجعل قراراتها مبنية على جهل ولا تتسم بالوضوح بشكل مختصر ، فالتدبيرالعمومي يقتضي عقلية مبادرة و جريئة ، وليس عقلية دفاعية ، فهو يقتضي تكامل البنيات المؤسساتية من أجل تلبية رغبات المستفيدين وذلك بأقل تكلفة وفي إحترام تام للتنظيمات المعمول بها قانونا أخذا بعين الإعتبار المبادئ الأساسية المبني عليها المرفق العام 7

أهمية الموضوع:
إن أهمية الموضوع تكمن في رصد العلاقة بين اللاتمركز الإداري بالتدبير العمومي ، على إعتبار أنه ألية من أليات التدبير العمومي وكيف يساهم في فعاليته، وعلى الرغم من الإنطباع الذي يوشح في ذهن القارئ على أن موضوع اللاتمركز الإداري بالمغرب هو موضوع مستهلك تناولته كتابات الباحثين والمتخصصين في المجال إلا أنه يبقى لكل بحث أهميته وخصوصيته بالنظر لإختلاف زاوية الدراسة التي يرصدها . ومن تم سوف نحاول في إطار بحثنا هذا ، أن نسلط الضوء على أهم مرتكزات اللاتمركز الإداري ، من خلال التطرق لأهداف ومبادئ اللاتمركز الإداري ، و قواعد توزيع الاختصاص بين الإدارات المركزية وهذه واليات تفعيله المصالح ، و القواعد المنظمة للعلاقات القائمة بينها من جهة ، وبين ولاة الجهات وعمال العمالات و الأقاليم من جهة أخرى . وكذا دور الفاعلين العموميين على مستوى التدبير العمومي ، بإعتباره مجموع التدخلات التي تقوم بها الدولة سواء على المستوى الاقتصادي أو الاجتماعي ، وكيف يساهم اللاتمركز الإداري في عقلنة و تحديث التدبير العمومي .

دواعي اختيار الموضوع:
ويستند إختياري لموضوع " مساهمة اللاتركيز الإداري في فعالية التدبيرالعمومي " لعدة دوافع منها ماهو ذاتي ومنها ماهو موضوعي . فالبنسبة للدوافع الذاتية : التي جعلتني أختار هذا الموضوع كعنوان لرسالتي ، فتتجلى أساسا في ميولي الخاص لدراسة المواضيع التي لها إرتباط بالشق التدبيري خصوصا من الناحية الأدارية . أما فيما يخص الدوافع الموضوعية : فهي إبراز أهمية اللاتركيز الإداري ، ومدى مساهمة توزيع الإختصاصات بين الإدارات المركزية و المصالح اللاممركزة في فعالية التدبير العمومي .

اشكالية البحث:
إنطلاقا مما سبق التطرق إليه ، مع أنه من المعلوم أن أصعب ما يواجه الباحث في كتاباته هو تحديد إشكالية واضحة لموضوع بحثه بإعتبار أن الإشكالية هي التي تشكل قاعدة بناء أي بحث كيفما كان نوعه ، وتماشيا مع هاته القاعدة فإن الإشكالية التي سأقوم بمعالجتها هي كالتالي :
إلى إي حد يساهم اللاتمركز الإداري بإعتباره الية لتكريس الفعالية الإدارية القائم على تقوية وظائف الإدارة الترابية و توسيع أدوارها التنفيدية بشكل ينسجم مع تنامي مسار اللامركزية في تحديث التدبير العمومي ؟ " ويتفرع عن هذه الإشكالية العامة مجموعة من الأسئلة الفرعية ، والتي يمكن إجمالها فيما يلي :
ما هي مرتكزات و مبادئ اللاتمركز الإداري ؟ ما هو الدور الذي يلعبه رجال السلطة من أجل تدعيم هذه السياسة ؟ و ما هي الاليات الكفيلة بإنجاحها ؟
ما هي المشاكل و العوائق التي تعترض تطبيق سياسة اللاتركيز ؟
ما هو دور اللاتمركز الإداري كالية للإصلاح الإداري في فعالية التدبير العمومي و تحقيق تدبير جيد وناجع ؟
لمعالجة هذا الموضوع إرتأينا أن نقوم بدراسته من خلال مقاربة قانونية ، وعليه سيتم تحليل النصوص القانونية المؤسسة للاتمركز و الوقوف على أدوار كل المتدخلين في سياسة اللاتمركز الإداري وكذا الاليات التي تساهم في تحديث التدبير العمومي . مع الإستعانة ببعض المناهج كالمنهج المقارن و المنهج البنيوي.
و لدراسة هذا الموضوع و لمحاولة الإلمام بجوانبه ، و للإجابة عن هاته الإشكالية و الأسئلة المتفرعة عنها سنقوم بمعالجة الموضوع وفق التصميم التالي :

• الفصل الأول : الإطار القانوني والمؤسساتي للاتمركز الإداري .
• الفصل الثاني : اللاتمركز الإداري وميكانيزمات تحديث التدبير العمومي .

---------------------------
لائحة المراجع :

الكتب:
- حميد قستلي : حكامة المدن نحو مستقبل حضري فضل ، مطبعة المعارف ، الجديدة ، الرباط ، 2013.
- سعيد نكاوي : ميثاق اللاتمركز الإداري و التدبير اللامتمرمز للإستثمار ، مطبعة الأمنية ، الطبعة الإولى ، 2019.
- سي محمد البقالى : الكتلة الدستورية للمالية العمومية ، الطبعة الثانية ، مطبعة المعارف الجديدة ، الرباط ، 2019 .
- عبد الغني بسيوني عبد الله : أصول الإدارة العامة ، دراسة لأصول ومبادئ علم الإدارة و تطبيقاتها في الإسلام و الولايات المتحدة الأمريكية ، فرنسا ، مصر ولبنان ، بيروت ، الدار الجامعية للطباعة والنشر ، 1988.
- ماكس فيبر : رجل العلم ورجل السياسة ، دار الحقيقة للطباعة و النشر ، الطبعة الأولى ، بيروت ، 1982.
- مصطفى المصبحي : القانون الإداري المغربي ، الجزء الإول ، التنظيم الإداري ، مطبعة الرشاد ، سطات ، الطبعة الأولى ، 2013.
- كريم الحرش : القانون الإداري المغربي ، مكتبة الرشاد السطات للنشر و التوزيع ، الطبعة الثانية ، 2014.

الأطروحات:
- أحمد الشرقاوي : الإدارة الإلكترونية ، الواقع والتحديات الادارة القانونية ، أطروحة لنيل شهادة الدكتوراه في القانون العام ، سلا ، 2009/2010.
- حمدي باشا : أزمة التنمية و التخطيط في ظل التحولات الاقتصادية العالمية ، أطروحة لنيل الدكتوراه في العلوم الاقتصادية ، جامعة الجزائر ، الجزائر العاصمة ، 2007/2006.
- راجي محمد : عدم التركيز الإداري بالمغرب ، أطروحة لنيل الدكتوراه في الحقوق كلية الحقوق مراكش ، سنة 2001.
- رضوان العيني : تقويم التدبير العمومي بالمغرب ، أطروحة لنيل شهادة الدكتوراه في الحقوق ، شعبة القانون العام ، جامعة الحسن الثاني ، كلية العلوم القانونية والإقتصادية والإجتماعية عين الشق ، 2009/2008.
- عبد الجليل عمرانة : مؤسسة العامل بين عدم التركيز وتفعيل سياسة اللامركزية، أطروحة لنيل شهادة الدكتوراه في القانون العام ، كلية العلوم القانونية و الاقتصادية و الاجتماعية أكدال ، الرباط ، سنة 2009/2008.
- عبد الحفيظ إدمينو : نظام البيروقراطية الإدارية بالمغرب ، أطروحة لنيل شهادة الدكتوراه في القانون العام ، جامعة محمد الخامس كلية الحقوق أكدال ، الرباط ، 2002/2001 .
- فؤاد بلحسن : التدبير التعاقدي بين الإدارات المركزية و المديريات اللاممركزة بالمغرب ، أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام ، جامعة محمد الخامس كلية الحقوق أكدال ، 2017/2018.
- مريم الغريب : إسهامات مبدأ التفريع في الحكامة الجيدة ، بحث لنيل دبلوم الماستر في القانون العام ، جامعة عبد المالك السعدي كلية الحقوق طنجة ، 2013/2012.
- منير الحجاجى : سياسة التخطيط الإستراتيجي للدولة والجماعات الترابية و إشكالية التنمية ، أطروحة لنيل الدكتوراه في الحقوق ، جامعة الحسن الأول كلية الحقوق السطات ، 2014/2013 .
- نوال هناوي : التدبير العمومي الجديد ، أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، جامعة محمد الخامس كلية الحقوق أكدال ، الرباط ، 2009/2008.

الرسائل:
- رضوان السناك: التدبير اللامتمركز للإستثمار ورهان التنمية ورهان التنمية ، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة في القانون العام ، جامعة عبد المالك السعدي ، كلية الحقوق طنجة ، 2007/2006.
- عبد الصمد الركيك : أفاق الجهوية المتقدمة بين اللامركزية و الجهوية و لنيل دبلوم الماستر في القانون العام ، جامعة اللاتمركز الإداري ، بحث محمد الخامس كلية الحقوق السويسي ، 2012/2011.
- فردوس مقدم : التدبير الجهوي و التنمية المحلية ، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة في القانون العام ، جامعة عبد المالك السعدي كلية الحقوق طنجة ، 2006/2005 .
- محمد الصابري : مبدا التفريع وتوزيع الإختصاصات بالمغرب في أفق الجهوية المتقدمة ، بحث لنيل الماستر في القانون العام ، جامعة محمد الخامس كلية الحقوق سلا ، 2012/2011 .
- محمد الصديق : التدبير العمومي ، الإدارة المغربية نموذجا ، رسالة لنيل دبلوم المستر في القانون العام ، كلية العلوم القانونية و الاقتصادية و الاجتماعية مكناس ، 2017/2016.
- هشام الزوبير: المدينة في ضوء متطلبات التدبير العمومي ، رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام الداخلي ، كلية العلوم القانونية والإقتصادية والاجتماعية مولاي إسماعيل مكناس ، 2017/2016.