مقال بعنوان: النظام الإداري في التأديب
مقدمـــة :
تباشر الدولة وظائفها واختصاصاتها بواسطة الأشخاص الذين تستخدمهم لهذه الغاية، لأنهم أداة الدولة في القيام بجميع أوجه نشاطها، وهم عمال الدولة ويطلق عليهم اصطلاحا الموظفون العموميون، غير أنه ليس كل من يعمل في الإدارة العمومية يعد موظفا عموميا، وإنما لا يستفيد من هذه الصفة ومن تطبيق قانون الوظيفة العمومية إلا أولئك الذين يحددهم المشرع[1].
ويعمل مختلف الموظفين بالمغرب بصفة مباشرة أو غير مباشرة تحت إشراف السلطات المركزية التي تمثلها مختلف الوزارات، وبذلك تعتبر هذه الأخيرة هي المؤطرة لهؤلاء الموظفين في حياتهم الإدارية اليومية، إذ يعتبر الوزير هو السلطة الإدارية العليا داخل وزارته.
وعند البحث عن تعريف للموظف العمومي نجد الفقيهAndré De laubadére يعطى تعريفا للأعوان العموميون بأنهم الأشخاص المكلفون بشغل دائم ضمن تسلسل هرمي لمرفق عام يدار بواسطة هيئة عامة.[2]
أما الفقيه René Chapus يعرف الموظف كعون عمومي مرسم، أو بمعنى متطور، كعون عمومي رسم في إحدى درجة الوظيفة العمومية. [3]
ونتيجة لتطور في وظائف الدولة أصبح للموظف دور غاية في الأهمية، باعتبار أنه المنفذ لسياسة الدولة، والمسئول عن تحقيق أهدافها في التنمية الاجتماعية والاقتصادية، والمناط به أداء الخدمات الأساسية للموطنين.
ولكن من الطبيعي أن نجد بين الموظفين من يهمل عمله، ويخل بالتزاماته الوظيفية سواء أكان ذلك عن قصد أم عن غير قصد، لأنه من العبث كما يقول الأستاذ سيرج سالون[4]: أن ينتظر من كل موظف أن يكون قديسا . وبالتالي فإذا لم تسرع الدولة لضبط السلوك الغير القويم للموظفين في أداء العمل، فان ذلك سيوتر على كل النشاط الإداري.
ومن هذا المنطلق كان لابد من وجود سلطة ضبط تقوم بتأديب الموظف المخل بالتزامات الوظيفة، فأصبح من الضروري تبعا لذلك وجود نظام تأديبي لموظفي الدولة ، هدا النظام التأديبي الذي يشمل مجموعة القواعد والأحكام التي تبين واجبات الموظفين، وتحدد الجزاءات التي توقع عليهم بمعرفة السلطة التأديبية المختصة، وفق إجراءات معينة[5].
أي أن النظام التأديبي بهذا المعنى ، هو مجموعة من القواعد النظامية التي تحدد الإطار العام للواجبات التي ينبغي للموظف الالتزام بها، والمحظورة التي يجب عليه الامتناع عن القيام بها، كما يشمل الضوابط التي يتقيد بها الموظف أثناء مزاولته لواجباته الوظيفية.
والتأديب حسب العديد من الدراسات ليس غاية في حد ذاته بل وسيلة ترمي أساسا إلى المحافظة على حسن سير المرفق العام.
فالسلطة التأديبية إذن هي الجهة المنفردة قانونا بتحديد وتوقيع سائر أنواع ومختلف درجات العقوبات التأديبية، ولقد شغلت هذه السلطة التأديبية مرتبة الصدارة بين اهتمامات مختلف التشريعات، كما حظيت هذه السلطة باهتمام الفقه والقضاء التأديبيين للوظيفة العامة[6].
وتختلف الأنظمة في العالم في تحديد هذه الجهة التأديبية واختصاصاتها[7] ، حيت توجد ثلاثة نظم عالمية لتحديد السلطة المختصة بالتأديب ، وهي : النظام القضائي ، والنظام الشبه القضائي، و النظام الرئاسي.
ففي هذا الأخير تعهد سلطة التأديب إلى الجهة الإدارية حيت يتولى الرئيس الإداري سلطة التجريم والعقاب إي أن تأديب الموظفين في هدا النظام يعود إلى الإدارة التي يعمل بها ومن بين الدول التي تأخذ بهذا النظام نجد إسبانيا والبرتغال وإنجلترا والوليات المتحدة الأمريكية.
أما النظام الشبه القضائي في التأديب فيقوم على جعل حق التأديب من اختصاص السلطة الرئاسية، إلا أنه يجب على هده السلطة قبل توقيع هدا الجزاء استشارة الهيئة المختصة ومن بين الدول التي تأخذ بهذا النظام نجد المغرب.
أما في النظام القضائي فيخضع تأديب الموظف للقضاء حيت تتولى المحاكم التأديبية مهام تأديب الموظفين، ومن الدول التي تأخذ بهذا النظام نجد مصر وألمانيا.
إن ما ينبغي الإشارة إليه انه بالرغم من اختلاف أنظمة التأديب السائدة في الأنظمة القانونية للدول، فان اغلب الأنظمة القانونية فيما يتعلق بالعقوبة البسيطة تأخذ بالنظام الإداري في التأديب، آد نجد أن كل من عقوبتي الإنذار والتوبيخ في التشريع الفرنسي والمصري و المغربي يتم توقيعها من طرف السلطة الرئاسية دون استشارة أي جهة أخرى، حيت نص المشرع المغربي في الفصل 66 من النظام الأساسي للوظيفة العمومية على عقوبتي الإنذار والتوبيخ يقع بمقرر معلل تصدره السلطة التي لها حق التأديب من غير استشارة المجلس التأديبي.
فما هي الخصائص التي تميز النظام الإداري في التأديب عن باقي الأنظمة التأديبية ؟ وما هي الضمانات المقررة في نظام التأديب الإداري؟ وماهي إيجابيات وسلبيات هذا النظام؟
وسيهم بحتنا هذا النظام الإداري في التأديب من خلال التطرق في (المبحث الأول) الى أساس النظام الإداري التأديب وضمانته كما تم اختيار للدراسة التطبيقية نموذجين يعتبران رائدين في مجال التأديب الإداري ويتعلق الأمر بالنموذج الأمريكي والانجليزي وهدا ما سنستعرضه في (المبحث الثاني)
التصميم
مقدمة
المبحث الأول: أساس النظام الإداري في التأديب وضمانته
المطلب الأول : مرتكزات النظام الإداري في التأديب
الفقرة الأولى : طبيعة الوظيفة في الدول التي تاخد بالنظام الإداري في التأديب
الفقرة الثانية: : خصائص النظام الإداري للتأديب
المطلب الثاني : الضمانات المقررة في النظام الإداري للسلطة التأديبية
الفقرة الأولى: الضمانات القضائية
الفقرة الثانية: الضمانات الإدارية
المبحث الثاني : تطبيقات النظام الإداري التأديبي في الأنظمة الانجلوسكسونية وتقييمه
المطلب الأول : تطبيقات النظام الإداري التأديبي في الأنظمة الانجلوسكسونية
الفقرة الأولى: الجهة المختصة بالتأديب في النظام الأمريكي
الفقرة الثانية: الجهة المختصة بالتأديب في النظام القانوني الانجليزي
المطلب الثاني :.المطلب الثاني: تقدير النظام الإداري في التأذيب
الفقرة الأولى: مؤيدو النظام الإداري في التأديب
الفقرة الثانية : معارضو النظام الإداري في التأديب
خاتمة
المبحث الأول : مفهوم وطبيعة النظام الإداري للسلطة التأديبية وضمانته
يعتبر النظام الإداري للسلطة التأديبية ذلك النظام الذي بمقتضاه يحق للسلطات الرئاسية في توقيع مختلف الجزاءات التأديبية على الموظف دون إلزام هذه السلطات بأخذ رأي الجهات الاستشارية قبل توقيع الجزاء ، حيث لا يوجد رقابة على هاته السلطات باستثناء القضاء فيما تصدره من قرارات تأديبية .
وعليه سوف نقسم هذا المبحث إلى مطلبين سوف نعالج في الأول أساس هذا النظام فيما نخصص الثاني للضمانات المقررة في مجال التأديب الإداري.
المطلب الأول : طبيعة الوظيفة في الدول التي تأخذ بالنظام الإداري في التأديب وخصائصه
سوف نتناول في هذا المطلب طبيعة الوظيفة في الدول التي تاخد بالنظام الإداري في التأديب (فقرة أولى) ثم نتطرق بعد ذلك إلى خصائصه (فقرة ثانية).
الفقرة الأولى : طبيعة الوظيفة في الدول التي تاخد بالنظام الإداري في التأديب
يكاد النظام السائد في الدول الانجلوساكسونية في الوظيفة –الخدمة المدنية- لايختلف عن نظام العمل في القطاع الخاص، بحيت انه ليس عملا مستقرا بل مجرد عمل موقت يرتبط بالوظيفة ،ويتميز بما يلي :
+ أن الوظيفة ذات طابع سياسي ويخضع الموظف العام لاتجاهات الرأي العام وممثلي الشعب المنتخبين.
+ لا تتصف الوظيفة بالاستمرار والدوام حيث أنها قابلة للتغيير طبقا للإرادة الشعبية.
+ لا تعتبر الوظيفة خدمة يؤديها الفرد للمجتمع بهدف حسن سير المرفق، لكنها مهنة مثل سائر المهن تمنح للفرد لولائه السياسي.
+ لا يعترف في مجال الوظيفة العامة بمنطق التدرج الهرمي الرئاسي فهو يعتبر الخضوع للقانون أولى من الخضوع للرئيس، فالوظيفة العامة نظام تسود فيه الشرعية الدستورية.
+ لا توجد نظم وقواعد تحكم الوظيفة العامة، ولذلك لا توجد حقوق ووجبات محددة يخضع لها العاملون بالدولة، وقد انعكس ذالك على النظام القانوني للوظيفة العامة من حيث التعيين و الترقية والتأديب وغير ذلك.
الفقرة الثانية: خصائص النظام الإداري للتأديب
يقوم النظام الإداري في التأديب على أساس أن الرئيس الإداري لا يمكنه أن يؤدي أعماله إلا إذا كانت له سلطة تأديبية على مرؤوسيه ومن هنا له الحق في تقدير الأخطاء التأديبية والعقوبات دون الالتزام باستشارة هيئة معينة أو الأخذ برأيها ([8]) ، ووفق منطوق هذا النظام فإن للسلطة الرئاسية الحق في توقيع العقوبات التأديبية أيا كان نوعها ودرجتها ، بسيطة كانت أو جسيمة دون التزام منها بأخذ رأي الهيئات الاستشارية قبل توقيع الجزاء ([9]) .
ويستهدف هذا النظام بالدرجة الأولى تدعيم فعالية الإدارة عن طريق منح الرئيس الإداري السلطة التي تمكنه من القيام بأعباء الإدارة وتسيير العمل ([10]) ، غير أن هذا النظام في بداية الأمر أدى إلى إساءة استعمال السلطة التأديبية بشكل واضح ([11]) حيث حرم الموظفون العموميون من الضمانة التأديبية لمدة طويلة إلا أن الحال لم يظل كذلك إذ تطور هذا النظام في اتجاه يكفل الضمانات الكافية للموظف في مواجهة سلطة التأديب الرئاسية كوجود رقابة قضائية لاحقة على اتخاذ القرارات التأديبية أو جواز التظلم والطعن في قرارات الجزاء إلى السلطات الإدارية العليا ، وحسب هذا الاتجاه فإن التأديب هو مظهر من مظاهر السلطة الرئاسية ويعتبر فيه نظام التأديب من بين وسائل السلطة الرئاسية بحيث يمكن للإدارة توقيع الجزاءات التأديبية وفق الأحكام المقررة في قوانين الوظيفة العمومية ([12]) .
وتعتبر هذه السلطة من أهم الأدوات التي تمكن الإدارة من إلزام الموظفين القيام بأعبائهم الوظيفية ، فلا قيمة لهذه السلطة إن لم تقترن بالجزاء، فلا يمكن إلقاء عبئ المسؤولية على شخص دون أن تكون له سلطة كافية تمكنه من أداء واجباته ، فتكافؤ السلطة والمسؤولية يتفق والمنطق والواقع ويقتضيه العدل .
المطلب الثاني: الضمانات المقررة في النظام الإداري للسلطة التأديبية.
لقد أوضحنا فيما سبق أنه طبقا لهذا النظام يكون للهيئات الرئاسية بمفردها الحق في توقيع العقوبات التأديبية، دون استشارة أو أخد رأي هيأة معينة مع وجود ضمانات إدارية و أخرى قضائية للموظف في مواجهة هذه السلطة خلال توقيعها للعقوبة التأديبية، و لذلك سوف نعرض للضمانات الإدارية في فقرة أولى على أن نخصص فقرة ثانية للضمانات القضائية .
القفرة الأولى: الضمانات الإدارية.
يمكننا أن نلخص الضمانات الإدارية في التأديب الإداري الرئاسي فيما يلي:
- قبل تحريك أي إجراء تأديبي يشترط إعلام الموظف بما نسب إليه من تهم، حيث يشترط هذا الإعلام كتابة مع مراعاة منحه فترة كافية لكي يحضر دفاعه على ما وجه إليه، و هذه المدة قد تكون محددة قانونا أو يترك تقديرها للإدارة حسب ظروف كل حالة على حدة[13].
- لا يكفي مجرد الإعلام، بل لا بد من تمكين الموظف من الرد على الوقائع المنسوبة إليه سواء أكان هذا الرد كتابيا أو شفاهيا، و للموظف في حالة المخالفات الجسيمة شرح موقفه شفويا أمام الرئيس التسلسلي للإدارة، وله أن يصطحب معه في هذه المقابلة أحد زملائه للدفاع عنه، أو ممثلا عن إتحاد الموظفين التابعين له كما هو الحال في النظام الإنجليزي كما سنرى لاحقا.
- كما أن للموظف الحق فبالتظلم و الطعن في قرار الجزاء التأديبي إلى السلطة الرئاسية الأعلى. و ينظم القانون في بعض الأحيان إجراءات خاصة للتظلم فيسند التظلم لجهة معينة، هذه الأخيرة التي قد تشكل في النظر للتظلمات في إدارة معينة لجنة تضم عادة ثلاثة أعضاء يختار الموظفون واحدا من بينهم تسمى لجنة الاعتراضات (BOARD OF REVIEW ) او لجنة الاستئناف ( APPEAL BOARD) ،وقد ينص القانون على هذه اللجنة كما يعتبر القانون أن ما تصدره هذه اللجنة في التظلمات مجرد توصيات (RECOMMENDATIONS ) ، كما قد يعتبرها بمثابة قرار نهائي ( FINAL AND CONCLUSIVE ) وفي أية حال تختلف التنظيمات من إدارة لأخرى ، ولا تخل بالأصل العام في النظام كما سبق بيانه ([14]) .
- يمكن للموظف في حالة عدم رفع تظلمه إثارة الموضوع في البرلمان عن طريق أحد ممثليه وذلك بتحريك المسؤولية السياسية للوزير المختص وذلك كورقة أخيرة في يد الموظف المتهم ([15]) وهو ما ذهب النظام الإنجليزي .
ويقتدي النظام الإنجليزي بنفس المبادئ ، ولا يستثنى إلا المخالفات التي تمثل الجرائم الجنائية ، التي تستبعد من تلك الإجراءات وتخضع لقواعد القانون الجنائي ، حيث يتبع نفس الأمر إذا ما اقتضت المصلحة العامة للمحافظة على سرية بعض البيانات الخاصة بالوقائع موضوع المخالفة التأديبية أو الأدلة الخاصة المتعلقة بثبوتها ([16])
إلا أن المشرع الأمريكي قد خص حالات الفصل بنوع معين من الضمانات تزيد في مجملها عن تلك الضمانات المقررة في باقي العقوبات التأديبية الأخرى ، ومن هذه الضمانات وجوب إخطار العامل كتابة وبصورة واضحة ومفصلة بالوقائع المنسوبة إليه وبأدلة ثبوتها قبله ، مع تمكينه من مدة معقولة للرد على ذلك كتابة ، إلا أنه يلاحظ في هذا الخصوص أن العامل أو الموظف يملك حق طلب سماع أقواله أو طلب سماع الشهود فأمر ذلك متروك للسلطة التأديبية الرئاسية، أما في حالة قرار الفصل فيبقى له الطعن فيه أمام لجنة الخدمة المدنية ( CIVIL SERVICE COMMISSION ) في حالات ثلاث هي ([17]) :
- عدم احترام الإجراءات القانونية الواجبة التباع من طرف اللجنة
- إذا كان الفصل يرجع إلى اعتبارات سياسية أو دينية
- إذا كانت سلطة التأديب سبق لها أن عاقبت في مخالفات مماثلة بغير عقوبة الفصل
كما يمكن للعامل عرض أمره على محكمة تحكيم الخدمة المدنية ( CIVIL SERVICE ARBITRATION TRIBUNAL ) التي تصدر حكما ملزما في هذا الخصوص ([18])
كما يمكن للموظف المتهم الحق في اللجوء إلى المنظمات النقابية أو الاتحادات العالمية داخل جهة عمله وعرض الموضوع وطرحه للمناقشة على أن تصدر توصيات استشارية في هذا الشأن ([19]) .
الفقرة الثانية : الضمانات القضائية
هذه الضمانات لتمارس إلا إذا كان المشرع قد فرض على سلطة التأديب أثناء ممارستها لاختصاصها قيودا معينة شكلية أو موضوعية، كما أن يكون قد استلزم لتوقيع الجزاء إجراءات معينة كالإخطار الكتابي و تمكين الموظف من الدفاع عن نفسه كتابة، ففي مثل هذه الحالات يكون لصاحب الشأن حق اللجوء إلى القاضي المختص حتى يراقب مدى احترام القيود التي وضعها المشرع[20].
كما أن هذه الضمانات لا تمارس في جميع الأنظمة ذات الاتجاه الإداري في سلطة التأديب، حيث لا يعرف النظام الإنجليزي أي ضمانات قضائية كما سنرى، و ضمانات الموظف الأساسية فيه تتوقف على عدالة الرؤساء الإداريين و الهيئات الرئاسية المختلفة في التدرج الوظيفي[21].
و طريق اللجوء إلى القضاء لا يعتبر شرطا أساسيا في النظام الإداري لسلطة التأديب الشيء الذي تبقى معه هذه الضمانة غائبة في نظام التأديب الإداري، إلا إذا حددت من قبل المشرع سلفا .
المبحث الثاني: تطبيقات النظام الإداري التأديبي في الأنظمة الانجلوسكسونية وتقييمه
يعتبر النظام الإداري في التأديب الأكثر تطبيقا في الدول الانجلوسكسونية بنظر إلى الخصوصية القانونية لهده الدول والتي تنسجم مع النظام الإداري في التأديب، وسنتعرض في هذا المبحث إلى تطبيقات النظام الإداري في كل من الولايات المتحدة الأمريكية، وإنجلترا، والى إبراز إيجابيات وسلبيات هذا النظام.
المطلب الأول: السلطات التأديبية في الولايات المتحدة الأمريكية .
سوف نتعرض للسلطة التأديب في الولايات المتحدة الأمريكية في فقرة أولى ونتناول في الفقرة الثانية السلطة التأديبية في إنجلترا
الفقرة الأولى: السلطة المختصة بالتأديب في النظام الأمريكي
كقاعدة عامة فإن حق التأديب موكول للسلطة التي تملك تعيين الموظف ما لم يرد نص يقضي بغير ذلك.
ويقرر هذا النظام أن الذين يقدرون الأخطاء التأديبية، ويقررون لها العقوبات، إنما هم الرؤساء المختصون في السلم الإداري، دون أية مساعدة أو تدخل من هيئة استشارية[22].
وطبقا لذلك يستقل الجمهورية أو الوزير المختص بسلطة التعيين، وإذا كان الوزير هو المسؤول الأول عن شؤون وزارته كما أنه هو الذي يملك سلطة تعيين العاملين فيها، فقد كان الأصل أن يختص وحده بإصدار كافة القرارات التأديبية في مواجهتهم وذلك أيا كانت جسامة الجزاء ولو كان الفصل من الخدمة.
ولكن هذا الأصل العام لا ينفي أن سلطة التأديب قد تعطى لعامل أو هيئة أدنى درجة من الوزير كأن توكل إلى رئيس شؤون الأفراد بالوزارة، أو إلى لجنة شؤون الأفراد- إذا وجدت- ويكون ذلك إما تطبيقا لنص قانوني أو نتيجة لتوزيع العمل داخل الوزارة، كما أن سلطة التعيين ذاتها قد تخول لعامل أدنى درجة من الوزير فتكون له بصفة تبعية سلطة تأديب من يعينهم.
غير أنه في كل هذه الحالات التي يتولى فيها التأديب شخص أخر أدنى من الوزير إما بشكل مباشر بأن يخول سلطة التأديب ذاتها، أو بشكل غير مباشر بأن تكون له هذه السلطة كأثر تبعي لسلطته في التعيين تبقى للوزير الكلمة النهائية في كل القرارات التأديبية التي تصدر من العاملين التابعين له، كما أن الوزير بدوره يخضع في هذا الشأن لرئيس الجمهورية.
لجنة الخدمـة المدنـيــــة:
نص قانون (لويد لانوليت) الصادر في 24\08\1912 على أن فصل العاملين الاتحاديين بالوظائف المرتبة لا يجوز إلا عندما يكون هذا الفصل من شأنه أن يزيد من فاعلية المرفق، كما يجب قيل إصدار قرار الفصل إخطار العامل كتابة وبصورة واضحة ومفصلة بالوقائع المنسوبة إليه، وبأدلة ثبوتها قبله، وأن يعطى المدة المعقولة للرد على ذلك كتابة، ولكن العامل لا يملك حق طلب سماع أقواله أو طلب سماع الشهود، فأمر ذلك متروك للسلطة التقديرية[23].
فإذا ما صدر قرار الفصل كان للعامل حق الطعن فيه أمام لجنة الخدمة المدنية في ثلاث حالات:
+ إذا كانت الإجراءات القانونية الواجبة الإتباع عند إصدار هذا القرار لم تحترم
+ إذا كان سبب الفصل يرجع إلى اعتبارات سياسية أو دينية.
+ إذا كانت سلطة التأديب قد سبق لها أن عاقبة عن مخالفات مماثلة بغير عقوبة الفصل.
وقد كانت هذه اللجنة حتى 24/01/1955 تقدم مجرد توصيات غير ملزمة ثم صار لها منذ هذا التاريخ أن تصدر في التظلم المرفوع إليها آراء ملزمة للجهة الإدارية.
اللـــجــــان الإداريـــــة:
شكلت هذه اللجان في 21/03/1947 من أساتذة القانون والمحامون بهدف تصفية الأجهزة الإدارية من الشيوعيين ومن يعطف عليهم، ويوجد على رأسها لجنة عليا واحدة تسمى Loalty Review Boards تتبع لجنة الخدمة المدنية، ويكون للعامل حق التظلم أمامها من قرار اللجان الإدارية إلا أنه خلال شهر أبريل 1953 حل محل التظلم أمامها من قرار اللجان الإدارية عاملون من الإدارة المختصة يسمون Security Officers كما استبدل باللجنة العليا لجنة أخرى تسمى security heariny board وتبقى دائما للجهة الإدارية سلطة إصدار القرار النهائي في هذا الشأن.
نستخلص من استعراضنا لسلطة التأديب في النظام الوظيفي بالولايات المتحدة الأمريكية أن السلطة التأديبية _ وهي سلطة التعيين _ هي وحدها التي تمارس حق توقيع العقاب، أي أنها تملك السلطة التأديبية دون تدخل من أي جهة ما، فلا يوجد في النظام الأمريكي نظام المحاكم التأديبية.
الفقرة الثانية: السلطات التأديبية في النظام القانوني التأديبي الانجليزي
إلى جانب الولايات المتحدة الأمريكية تأخذ انجلترا هي الأخرى بالنظام الإداري في التأديب، ولهذا سنتطرق لسلطة التأديب للموظف العام في النظام الانجليزي كنموذج ثاني لتطبيق النظام الإداري
تتمثل السلطات التأديبية في النظام القانوني في الرئيس الإداري واللجان أو المجالس الإدارية. فمن المسلم به في انجلترا أن هذه السلطات تتمتع بسلطة تقديرية واسعة في التأديب بمعنى أنها تستطيع أن تصرف النظر عنه إذا وجدت من الأسباب والظروف الكافية لذلك، أما لو عهد إلى جهة أخرى -كالقضاء- فإن السلطة التقديرية المشار إليها سوف تختفي لأن الجهة الأخيرة سوف تركز على الخطأ ذاته دون النظر إلى الظروف والأسباب التي أدت إلى وقوع المخالفة.
1- الرئيس الإداري
يعتبر الوزير بمثابة رب العمل بالنسبة للعاملين في وزارته، فهو يملك ما يملكه رب العمل تجاه عماله في نطاق القانون الخاص كالنقل والترقية والتأديب وإنهاء الخدمة(نيابة التاج)[24]. ويملك الوزير صلاحية توزيع الاختصاصات داخل وزارته، فله أن يوكل أمر توقيع الجزاء إلى غيره من الرؤساء الإداريين التابعين له، لذلك جرى العمل على أن يتولى الرئيس المباشر للعامل سلطة تأديبية عن المخالفات العادية، أما المخالفات الجسيمة فيجب رفعها إلى وكيل الوزارة، وللسلطات العليا حق التعقيب على الجزاءات التي توقع من قبل الرؤساء، ويمكن القول أن سلطة التأديب تمارس من خلال السلطات الرئاسية المختلفة التي يتبعها الموظف، على أن يكون للوزير المختص كلمة الفصل في هذا الشأن[25].
وبهذا تعد السلطة الرئاسية أكتر مقدرة من غيرها في معرفة الموظف معرفة شمولية وكذلك تقدير خطورة الذنب المرتكب، ومن تم فهي اقدر من غيرها على اتخاذ الأسلوب العقابي، لاسيما أنها مسؤولة عن حسن سير العمل في المرفق المكلفة بإدارته، ومن تم فإن من حقها أن تعطى سلطة تأديب العاملين في هذا المرفق لكي تنهض بهذه المسؤولية وفق الأصول العلمية في الإدارة والتي تقرن السلطة بالمسؤولية[26].
2- اللجان الإدارية
الأصل في التأديب في النظام القانوني الانجليزي أن يدخل في ولاية السلطة الرئاسية، ولكن هذا لا يمنع من وجود بعض اللجان الإدارية وبعض المجالس التي تمارس سلطة التأديب، وتكون هذه اللجان أو المجالس تابعة للوزير المختص وهي على نوعين[27]:
فالنوع الأول يتجلى في اللجان الثلاثية وقد تشكلت هذه اللجان بعد الحرب العالمية الثانية بالنسبة للمخلفات ذات الطابع السياسي حيث تشكلت لهذا الغرض لجان لها حق إصدار قرار نهائي بنقل كل ن تبتت مسؤوليته من المتهمين.
أما النوع الثاني فيتمثل في مجالس (هوايتاي whitly) وهذه المجالس فرع من فروع اللجان المشتركة التي تضم ممثلين عن الإدارة والاتحادات العالمية، وهذه المجالس لا تصدر أحكام أو قرارات نهائية بل مجرد توصيات غير ملزمة وهذه التوصيات لاحقة بتوقيع الجزاء، وإذا تعذر على المجلس الوصول إلى حل مرضي لكافة الأطراف فيمكن رفع الأمر إلى هيئة أعلى، وهي محكمة تحكم الخدمة المدنية والتي يكون حكمها ملزما لكافة الأطراف، وتشكل هذه المحكمة من ممثلين عن الاتحادات العمالية وممثلين للإدارة، ورئيس يعينه وزير العمل، يباشر عمله على وجه الاستقلال.
و نخلص إلى القول أن النظام التأديبي في انجلترا يتصف بما يلي :
+ يأخذ بالنظام الإداري في مجال التأديب، حيث تترخص السلطة الرئاسية بتحديد الأفعال التي تعد من قبيل الجرائم، ومن ثم اختيار العقوبة الملائمة لها، بسيطة كانت أم جسيمة، ودون إلزامها بأخذ رأي أو استشارة أي جهة كانت، فلا قيد عليها بهذا الخصوص.
+ لا يأخذ النظام الإنجليزي بمبدأ الشرعية (لا جريمة ولا عقوبة إلا بنص) حيث لا يعرف حصرا للعقوبات أو المخالفات التأديبية، فالأمر خاضع برمته للسلطة التقديرية للإدارة.
+ لا يوجد دور للمحاكم في مجال التأديب في النظام القانوني الإنجليزي، سواء فيما يتعلق بتوقيع العقوبات التأديبية أو الطعن أمامها على قرار الجزاء، وذلك سواء للتوصل إلى إلغائه أو تعديله أو التعويض عنه.
المطلب الثاني: تقدير النظام الإداري في التأديب
لقد انقسم الفقه بين مؤيد ومعارض للنظام الإداري في التأديب، ولكل منهم حججه وأسانيده، وهذا ما سنوضحه في الفقرتين التاليتين، من خلال التطرق في الفقرة الأولى إلى مويدؤ النظام الإداري في التأديب، وفي الفقرة الثانية معارضو النظام الإداري في التأديب.
الفقرة الأولى: مؤيدو النظام الإداري في التأديب
من أهم المبررات التي قيلت لترجيح كفة النظام الإداري للسلطة التأديبية ما يلي[28]:
أولا: إن الجريمة التأديبية لاتقوم على مجرد الاعتبارات القانونية، بل تقاس على أساس تقاليد إدارة مستقرة، ويحيط بها اعتبارات كثيرة، لا تكشف عنها النصوص، مثل ظروف العمل ودرجة ثقافة الموظف والأعباء الوظيفية، وكل هذه الاعتبارات تؤكد وجوب ترك أمر السلطة التأديبية للسلطات الإدارية لأنها اقدر من القضاء في الفصل في التأديب البعيد عن الإدارة والغير القادر على الحكم بناء على الاعتبارات السابقة.
ثانيا:إن إنتزاعع سلطة التأديب من يد الرئيس الإداري لصالح سلطة مستقلة –قضائية أو شبه قضائية- قد يودي برئيس الإداري إلى التردد في استخدام سلطة التأديب في مواجهة الموظفين، خشية تبرئة ساحتهم، الأمر الذي ينعكس سالبا على الهدف من التأديب.
ثالثا: إن فاعلية التأديب تستوجب أن يتم الجزاء بسرعة ليحقق أثره على أكمل وجه ممكن، وبالتالي فإذا عهد به إلى جهة غير الإدارة، فإن التأديب سوف يطول ويفقد أثره، فكما يقول الأستاذ رمضان بطيخ العدالة المتأخرة هي أشد أنواع الظلم[29]
رابعا:إن التأديب لاستهدف مجرد العقاب، بل إن غرضه الأساسي يتجلى في تمكين المرفق من أداء رسالته، ومن تم فأن الإدارة حين تعاقب أحد الموظفين فإنها تكتشف الثغرات وأوجه القصور في التنظيم الإداري .
خامسا:من المسلم به أن السلطة الإدارية تتمتع بسلطة واسعة في التأديب، بمعنى أنها تستطيع صرف النظر عنه متا وجدت الأسباب التي تدعو إلى ذلك، أما في الحالة التي يتولى فيها القضاء مهام التأديب فإن هذه السلطة التقديرية تختفي سوف تركز على الخطأ دون النظر إلى الظروف التي تحيط به والتي أدت إلى أرتكبه.
سادسا:تعد السلطة الرئاسية اكتر مقدرة على معرفة الموظفين، وكذلك معرفة خطورة الخطى المرتكب، وبالتالي ستكون لها القدرة على تكييف الخطأ مع العقوبة المناسبة له.
كانت هذه إذا أهم الحجاج التي قال بها مؤيدو النظام الإداري في التأديب، غير أن هذه الحجاج لم تسلم من الانتقادات وهذا ماسنعرض له في الفقرة الموالية.
الفقرة الثانية: معارضو النظام الإداري في التأديب
تعرض النظام الإداري في التأديب لعدة إنتقادة من مجموعة من الفقهاء، ومن أهم أوجه هذه الانتقادات مايلي[30]:
أولا: خشية السلطة الرئاسية من أن تكون هذه الإجراءات التأديبية محلا للمناقشة اللاحقة من الرئيس الإداري الأعلى أو الرأي العام، وربما البرلمان، هذه السلطات التي قد تلغى فيما بعد هذه الإجراءات، الأمر الذي يضع الإدارة في موقف محرج مع المرؤوسين الذين كانت العقوبة قد وقعت عليهم في حين أنها غير مشروعة.
ثانيا: قد تتأثر السلطة الرئاسية في إتحاد الإجراءات التأديبية بضغط النقابات أو الهيئات السياسية، الأمر الذي يجعلها غير قادرة على ممارسة سلطة التأديب بكل حرية وبكل فاعلية، وهذا يحد خصوصا عندما يكون للنقابات داخل الإدارة قوة كبيرة .
ثالثا: قد بهمل الرؤساء الإداريون إتحاد الإجراءات التأديبية، مما يضعف السلطة التأديبية ويصيبها بالشلل.
رابعا: تخشى الإدارة من ممارسة سلطتها التأديبية لما قد يترتب عليها من إيجاد مناخ سيء في العمل، وإثارة نفوس العاملين وتكتلهم في مواجهة الإدارة بصورة قد تودي إلى عرقلة العمل الإداري وعدم انتظامه.
خامسا: إن السلطة التقديرية الواسعة في التأديب قد تحمل مخاطر الإفراط في استعمال الجزاء أو عدم عدالته، أي الجنوح بالإدارة نحو التعسف في استعمال السلطة، لاسيما إذا كانت القيادة السياسية العليا في الدولة مشكلة على أساس طائفي أو مشكلة ظل الأنظمة السياسية الاستبدادية التي لأتسمح بتداول السلطة.
كانت هذه إذا السلبية التي تحدت عنها معارضو النظام الإداري في التأديب، غير أن هذا النظام تاخد به العديد من الدول، بجانب النظام القضائي والشبه القضائي في التأديب.
خاتمة :
إن النظام الإداري في التأديب يعد الأكثر تطبيقا في دول العالم[31]، حيث يقوم أساسا على إعطاء السلطة الرئاسية كلمة الفصل في موضوع تأديب العاملين لديها، من حيت تحديد الأفعال المجرمة، ومن ثم اختيار العقوبة الملائمة لها، باعتبارها الأقدر على القيام بهذا الأمر، كونها مسؤولة عن إدارة المرافق العامة والسهر على تسييرها بانتظام واطراد، ومن ثم فان دواعي الفاعلية ومتطلبات المصلحة العامة تقتضي إبقاء موضوع التأديب تحت مظلة السلطة الرئاسية وهذا ما يقول به جانب من الفقه.
غير انه من منظور آخر فان متطلبات الضمان تقتضي إقصاء السلطة الرئاسية عن مباشرة سلطة التأديب العاملين لديها وإسناد هذه المهمة للقضاء، لما يتمتع به من حياد ونزاهة، تحقق للموظف القدر الأكبر من الضمانات ضد استبداد الإدارة وتعسفها.
ومن جانبنا نرى بأن منح السلطة التقديرية الواسعة في التأديب للسلطات الإدارية قد تؤدي إلى الإفراط في استعمال الجزاء أو عدم ملاءمته للمخالفات المرتكبة، أي الجنوح بالإدارة نحو التعسف في استعمال السلطة.
وما يجب التأكيد عليه أن التأديب لا يستهدف مجرد العقاب، وإنما غرضه الأساسي ينحصر في تمكين المرفق من أداء رسالته على أكمل وجه.
______________________________________________________________________________
الهوامش:
[1]- كريم لحرش، القانون الإداري، مطبعة طوب باريس الرباط، الطبعة الثانية، السنة 2012، ص: 403
[2]- andré de laubadére.tome 5, la fonction publique,12emeedition , LGDJ , p 33-
[3] - René Chapus :Droit administratif général , Tome2, 8E Edition, DELTA ,P38.
[4] -serge salon. Delinquance et repression desciplinaire dans la fonction publique. These de doctorat –paris 1969- p.8
[5] - محمد أمين عبد الهادي-إدارة شئون موظفي الدولة-أصولها وأساليبها ، 1985،ص220
[6] - الصروخ مليكة، سلطة التأديب في الوظيفة العامة بين الإدارة والقضاء دراسة مقارنة ، رسالة دكتوره1983 ، ص14
[7]- عمار عوبادي، سلطات ومظاهر فكرة السلطة الرئاسية على الأشخاص المرؤوسين، مطبعة الجزائر، 2012،ص329
[8]- عبد الجبار البودالي، مطبعة طوب بريس، 2003 ص 79
[9]- مليكة الصروخ ، سلطة التأديب في الوظيفة العامة بين الإدارة والقضاء دراسة مقارنة ، رسالة دكتوره1983 ص 1983
[10]- محمد أحمد الطيب هيكل ، السلطة الرئاسية بين الفاعلية والضمان ، دراسة مقارنة بين القانون افداري وعلم الإدارة العامة ،جامعة عين شمس ، ص 530
[11]- دراسة مقارنة في مسائل التنفيذ على الدولة والقضاء التأديبي ، من أبحات المعهد الدولي للعلوم الإداري منشور بمجلة العلوم الإدارية المصرية ، السنة الثانية العدد الأول سنة 1960 ، ص 241 وما بعدها
[12]- الوسيط في الإدارة العامة [نص مطبوع] المؤلف القباني، بكر الناشر دار النهضة العربية،تاريخ النشر 1980صفحة 56.
[13] عبد الفتاح حسن، التأديب في الوظائف العامة ، بحث منشور في مجلة العلوم الإدارية المصرية،1989،ص 43.
[14]- عبد الفتاح حسن، التأديب في الوظائف العامة ، مرجع سابق ص 56
[15]- سليم جديدي ، سلطة تأديب الموظف العام في لاتشريع الجزائري ، دراسة مقارنة ، دار الجامعة الجديدة ، الإسكندرية 2011 ، ص 135
[16]- فهمي محمد إسماعيل عزت ، مرجع سابق ص 117
[17]- فهمي محمد إسماعيل عزت ، مرجع سابق ، ص 118
[18]- علي جمعة محارب ، التأديب الإداري في المملكة المتحدة ، بحث منشور في مجلة العلوم الإدارية ، سنة 1987 ص 151 , 152
[19]- وهو النظام المتبع في إنجلترا حيث تعرض هذه التحقيقات على مجلس هوايتلي الخاصة بالوزارة
[20] عبد الفتاح حسن، م س، ص48.
[21] نوفان العقيل العجارمة، كلية الحقوق الجامعة الأردنية، دار الثقافة للنشر و التوزيع،2007،ص77.
[22] سليمان محمد الطماوي، القضاء الإداري الكتاب الثالث قضاء التأديب"دراسة مقارنة''، دار الفكر العربي، 1979، ص 425
[23] فهمي عزت، مؤجع سابق،ص 125
[24] - عبد الفتاح حسن، التأديب في الوظائف العامة، بحث منشور في مجلة العلوم الإدارية، السنة 1989، ص: 120.
[25] - علي جمعة محارب، المرجع السابق، ص: 160.
[26] - محمد سليمان الطماوي، ضمانات الموظفين بين النظرية والتطبيق، بحث نشور في مجلة العلوم الإدارية،السنة 1969، ص: 312.
[27] - مليكة الصروخ، المرجع السابق، ص: 127.
-سليمان الطماوي، قضاء التاديب، مرجع سابق ص115
[28]-رمضان محمد بطيخ، المسوولية التاديبية ، مرجع سابق ص176
[29] - سليمان الطماوي، قضاء التاديب، مرجع سابق ص117
[31] - سليم جديدي، سلطة تأديب الموظف العام، ص: 78