مقال بعنوان: نشأة و تطور المسؤولية الإدارية
مقدمة
يحتل القضاء الإداري مكانة هامة داخل التنظيم القضائي، بحيث يلعب دورا بارزا في تحقيق العدالة، ومن هذا المنطلق فالقضاء الإداري به عدة خصائص تجعله يختلف عن القضاء المدني، وتتمثل أساسا في تميز قواعده الموضوعية والمسطرية، فالقضاء الإداري بدوره الإنشائي للقاعدة القانونية وتطبيقها على الوقائع العارضة حسب ما تقتضيه المصلحة لاسيما عند عدم وجود نص قانوني يساهم في تحقيق احتياجات المرافق العامة و حسن تسييرها و يضمن حماية الحقوق و الحريات الفردية والجماعية.ولعل التطور الذي عرفه القضاء الإداري على مختلف المراحل التاريخية جعله نظاما مكتملا في مختلف جوانبه. فإذا كانت المحاكم العادية تنظر في القضايا المدنية و تطبق القانون الخاص، و تبث في القضايا الإدارية وتطبق القانون الإداري، و يتلقى المجلس الأعلى طلبات الإلغاء بسبب الشطط في استعمال السلطة، فان إحداث المحاكم الإدارية شكل تطورا واضحا في أفق استكمال دعائم دولة الحق و القانون، و أسس لوضع ضمانات قانونية تحمي حقوق و حريات الأفراد، بحيث أصبحت هذه المحاكم هي التي تنظر في مختلف دعاوى تجاوز السلطة و دعاوى القضاء الشامل.
وبذلك حدد قانون 41.90 اختصاصات المحاكم الإدارية و طبيعة المسطرة المتبعة أمامها في هذه الدعاوى التي تعتبر نواة القضاء الإداري المغربي منذ إنشائه سنة 1913 بصدور أول ظهير للتنظيم القضائي المحدد للاختصاص القضائي في المادة الإدارية على مر تطوره التاريخي،[1] واكتمال أسسه بإحداث المجلس الأعلى سنة 1957 المنشئ للطعن بالإلغاء بسبب الشطط في استعمال السلطة، و انتهاء بصدور قانون 41.90 المحدث للمحاكم الإدارية، وأخيرا بصدور قانون 80.03 المحدث لمحاكم الاستئناف الإدارية.
إن اختلاف مركز الإدارة عن مركز الأفراد أمام القضاء يجعل الإدارة تتمتع بامتيازات كبيرة سواء بالنسبة لرفع الدعوى و الأحكام الصادرة فيها، أو تنفيذ هذه الأحكام الصادرة في مواجهتها.وعلى الرغم من ذلك فان العلاقة الجدلية بين حقوق الأفراد وحرياتهم من جهة، وسلطات الإدارة المتسعة من جهة ثانية ساعدت على إنشاء المنازعات الإدارية وبالتالي مسؤولية الإدارة على أعمالها.
وإذا حاولنا إيجاد تعريف عام للمسؤولية فإننا نجد من الناحية اللغوية أنه يقصد بكلمة المسؤولية قيام شخص ما بأفعال أو تصرفات يكون مسؤولا عن نتائجها ، أما من الناحية الاصطلاحية فإن المسؤولية هي : " تلك التقنية القانونية التي تتكون أساسا من تداخل إرادي ينقل بمقتضاه عبء الضرر الذي وقع على شخص مباشر بفعل قوانين الطبيعة أو البيولوجيا أو البسيكولوجيا أو القوانين الاجتماعية إلى شخص أخر، ينظر إليه على أنه هو الشخص الذي يجب أن يتحمل هذا العبء " .
والمسؤولية عامة يختلف مفهومها باختلاف المجال الذي تدرس فيه ، فإذا كانت المسؤولية الأدبية تنتج عن مخالفة واجب أدبي ( لا ينص عليه القانون ) ، فإن المسؤولية القانونية تنتج- على عكس ذلك – عن مخالفة التزام قانوني.
فنجد المسؤولية المدنية في القانون المدني ، والمسؤولية الجنائية في القانون الجنائي ، والمسؤولية الدستورية في القانون الدستوري ، والمسؤولية الدولية في القانون الدولي العام ، وفي القانون الإداري نجد المسؤولية الإدارية وهي ما يهمنا في بحثنا هذا ، وهذه الأخيرة تترتب في حالة حدوث ضرر ما من جراء أعمال الإدارة العامة .
فنظرا لما تتمتع به الإدارة من امتيازات السلطة العامة ، فإن المشرع لأجل تحقيق النفع العام و الراحة العمومية والسكينة العامة والأمن العام والتي تشكل أهم الالتزامات التي تقع على عاتق الدولة بحيث تلتزم بتحقيقها بهدف احترام سيادتها والحفاظ على استمرارها . ولما أن حاجات الأفراد ومتطلباتهم تزداد كلما ازداد عددهم، فإن حاجات الدولة لتحقيق التزاماتها نحو الفرد تزداد أيضا ، وبذلك تحاول الدولة خلق وسائل قانونية تستطيع من خلالها التوفيق بين تحقيق مصالح الجماعة وإرضاء الفرد .
ولقد عرفت مسؤولية الدولة في الوقت الحاضر تطورا كبيرا، و اهتماما بالغا كان نتيجة طبيعية لاتساع نشاط الدولة في جميع الميادين الاقتصادية منها و الاجتماعية، فأصبحت الدولة الحديثة لا تكتفي بالمرافق السيادية، كما كان الحال فيما مضى، بل أصبحت تتدخل في الميدان الاقتصادي و الاجتماعي بهدف التنظيم أو التوجيه أو التسيير لخدمة المصلحة العامة[2].
وتبعا لذلك فقد أدى تزايد مهام الدولة التي أصبحت بعد الحرب العالمية الثانية دولة متدخلة، إلى تطور علاقة الفرد بها، بحيث أصبحت الإدارة أكثر ارتباطا بالأفراد وأكثر احتكاكا بهم، مما نتج عنه تضخما كبيرا في الجهاز الإداري وتعقدا هاما في هياكله.
إلا أنه إذا كان مبدأ المسؤولية الإدارية عن الأعمال الضارة مسلما به في الوقت الحاضر في جميع الدول على وجه التقريب، فإن القاعدة كانت عكس ذلك في القديم، إذ كان المبدأ المطبق حتى أواخر القرن الماضي في معظم دول العالم هو عدم مسؤولية الدولة (أو الإدارة) عن أعمالها، وذلك لأن المسؤولية كانت تتنافى مع الفكرة السائدة في ذلك الوقت، فالدولة باعتبارها صاحبة سيادة لا يمكن مساءلتها لأن من خصائص السيادة التامة أن تلزم الجميع دون أن تلتزم هي بشيء.
غير أنه تم التراجع عن مبدأ السيادة المطلقة للدولة، و أصبح بذلك المفهوم الحديث للسيادة لا يتنافى مع خضوع الدولة للقانون ومساءلتها عن الأضرار الكثيرة و الجسيمة التي تصيب الأفراد كما كان الأمر في السابق عندما كانت أهمية الأضرار يسيرة.
وفي هذا الإطار ذهب بعض الفقهاء أمثال Duguit و Jéze إلى القول بأن فكرة السيادة فكرة خاطئة من أساسها، لأنها تتنافى مع المنطق ومع المبادئ القانونية الحديثة وأن الحكام ليسوا إلا أفرادا وكل إليهم ممارسة اختصاصات معينة على وجه التحديد، وفي هذا المجال فإنه لا محل لان يكون لهؤلاء الحكام إرادة تسمو على إرادات باقي الأفراد، ومن تم فان المسلم به الآن أن السيادة لا تتنافى مع الخضوع للقانون و الالتزام بما يوجبه من التزامات.[3]
وفي هذا السياق نكون أمام سيادة القانون لا السيادة المطلقة للدولة، ومعنى سيادة القانون أن لا سلطة لأي حاكم على المحكوم إلا بالقانون، و أن لا أحد يستطيع أن يفرد إرادته إلا بحكم قاعدة القانون، فتكون المساواة قد انطلقت من التسوية بين جميع الناس و جميع الحاكمين أمام قانون يحكمهم جميعا.
وفي هذا المجال يمكن القول أيضا أن مبدأ سيادة القانون لم يظهر إلا تدريجيا في الدولة الحديثة، فكان على المجتمع الإنساني أن ينتظر نهاية القرن 19 ليرى في القضاء الحالات الأولى التي ظهرت فيها سلطته في مجال إلغاء القرارات الإدارية غير الشرعية، وفي ميدان قضاء التعويض أي القضاء المتعلق بدعاوى المسؤولية الإدارية، حيث تقررت هذه المسؤولية و لقيت إقبالا واسعا في عدة دول[4].
إن المكانة التي تحتلها النشاطات العامة في مجتمعنا ، وكذا الحاجة الحالية إلى تغطية كافة الأضرار ، بالإضافة إلى تطور مفهوم دولة القانون ، برر ظهور وتوسع فكرة المسؤولية الإدارية . فنشاط الإدارة كأي نشاط أخر قد يكون سببا في إحداث أضرار – قد تكون بجسامة كبيرة – باعتبار الإدارة كسلطة تنفيذية تستعمل وسائل ضخمة وأحيانا خطرة في أداء مهمتها .
إن الاجتهاد القضائي في مجال القضاء الإداري عمل عبر مراحل متتالية على إيجاد حلول خاصة لهذه المسؤولية ، فوضع نظام قائما بذاته يتعلق بها . أما التشريع فلم يتدخل سوى في حالات معينة لتغطية أضرار خاصة .
فكيف ظهر مبدأ المسؤولية الإدارية ؟ وكيف تطور ؟
المبحث الأول: نشأة المسؤولية الإدارية .
لمطلب الأول : مبدأ عدم المسؤولية الإدارية في أوربا.
المطلب الثاني :مبدأ المسؤولية في عهد الدول الإسلامية.
المبحث الثاني: أساس مسؤولية الدولة.
المطلب الأول : تطور المسؤولية الإدارية في النظام الفرنسي .
المطلب الثاني : تطور المسؤولية الإدارية في النظام المغربي.
المبحث الأول: نشأة المسؤولية الدولة
قبل التحدث عن نشأة المسؤولية الإدارية يجب التطرق لمبدأ عدم المسؤولية الإدارية الذي عرفته مجموعة من دول العالم ،و التي من بينها فرنسا وبريطانيا (المطلب الأول) و إقرار المسؤولية الإدارية في الدول الإسلامية ( المطلب الثاني).المطلب الأول : مبدأ عدم المسؤولية الإدارية في أوربا
- مبدأ عدم المسؤولية الإدارية في فرنسا .لقد خضعت فرنسا لمقولة *الملك لايسيء صنعا *مادام أنه امتداد لإرادة الله وهو ما جعله يتمتع بسلطة مطلقة في تسيير شؤون الدولة ،وعدم خضوعه للرقابة بما فيها الرقابة القضائية ،واعتباره مصدرا للعدالة والتكفل شخصيا بالفصل في أي منازعة ،وكذا وقف تنفيذ الأحكام أو إصدار العفو فيها .
وبانتقال فرنسا بعد الثورة الفرنسية سنة 1789 من النظام الملكي إلى الجمهوري، وبظهور نظرية منتسكيو المتعلقة بالفصل بين السلطات ظهر جدل فقهي كبير حول عدم مسؤولية الدولة عن أعمال السلطة التنفيذية، إذ أن مناقشة تصرفات الإدارة أمام القضاء وإعلان مسؤوليتها ، وإلزامها بالتعويض عن الأخطاء التي يرتكبها موظفوها يؤدي إلى تدخل السلطة القضائية في أعمال السلطة التنفيذية ،على خلاف ما يقضي به مبدأ الفصل بين السلطات، ولم يكن الاختلاف قائما حول المبدأ وإنما حول تفسيره، إذ يأخذ البعض بالفصل المطلق بين سلطات الدولة وهو ما كان يميل إليه رجال الثورة الفرنسية متأثرين في ذلك باعتبارات تاريخية ، تتمثل في تعسف محاكم النظام القديم، في حين كان الاتجاه الغالب والواقع العملي يرجع فكرة الفصل النسبي لما يسمح به من وجود نوع من الرقابة بين سلطات الدولة للحيلولة دون استبداد كل سلطة باختصاصها [5].
فكل الأفكار التي كانت سائدة آنذاك كانت فكرة عدم مسؤولية الإدارة عن أعمال جميع موظفيها .إذ رأت السلطة الفرنسية أن المحاكم الفرنسية العادية تعرقل الإصلاحات التي تعزم الإدارة القيام بها لذلك عملت على إبعاد منازعات الإدارة عن ولاية المحاكم العادية ، وتجسيدا لذلك صدر قانون 24-16 سنة1790 الذي نص في المادة 13(إن الوظائف القانونية تبقى دائما مستقلة عن الوظائف الإدارية وأن القضاة لا يمكنهم تعطيل أعمال الإدارة بأي طريقة كانت ، أو مقاضاة أعوانها من أجل أعمال تتصل بوظائفهم وأن كل خرق لهذا المنع يعتبر خرق فادحا للقانون )[6] .
وقد اعتبر المدافعون عن قانون 1790 أن مقاضاة الإدارة وأعوانها أمام القضاء يؤدي إلى عرقلة أعمالها التي تهدف لتحقيق الصالح العام، فمثلا إذا تمت مقاضاة الإدارة حول نزع الملكية من أجل المصلحة العامة ، فإن ذلك سيؤدي حتما إلى تعطيل المشاريع التي نزع العقار من مالكه لأجلها [7].
وعلى هذا الأساس صدر في السنة السادسة للثورة قانون يمنع صراحة من التعرض لأعمال الإدارة أيا كان نوعها ، وأصبحت الإدارة بذلك تتولى مهمة الفصل في المنازعات التي تنشأ بينها وبين الأفراد ، وطبقا لهذا القانون صدر قانون أخر بتاريخ 06/09/1790 يمنح الاختصاص في النظر في القضايا التي تكون الإدارة المحلية طرفا فيها لمحاكم الأقاليم، ومنح للإدارة العامة ممثلة في رئيس الدولة والوزراء كل في حدود اختصاصه للنظر في المنازعات التي تكون الإدارة المركزية طرفا فيها ، لتكون الإدارة بذلك الخصم والحكم في أن واحد، وسميت بالإدارة القاضية، وهو ما أعاق تحقيق وتكريس مبدأ الفصل بين السلطات، إذا أنه منع على السلطة القضائية البت في القضايا الإدارية ،في حين منح للسلطة الإدارية البت في القضايا الإدارية مع أنها ليست جهة قضائية [8].
وأمام رفض الفقهاء والقضاء لتمتع الإدارة بهذا الاختصاص الممتاز، ثم فصل الإدارة العاملة عن الإدارة القاضية، وتم إنشاء جهة استشارية مختصة في الفصل في المنازعات بموجب نص المادة 52 من دستور السنة الثامنة، وهي مجلس الدولة في العاصمة ،كما تم إنشاء مجالس المحافظات في باقي الأقاليم.
وقد نصت المادة 75 من دستور السنة الثامنة من الثورة الفرنسية سنة 1800 على ضرورة استئذان مجلس الدولة قبل رفع قضايا التعويض على موظفي الحكومة بسب أعمالهم ووظائفهم [9].
إلا أن المجلس لم يمنح الإذن إلا نادرا، إذ أنه في الفترة الممتدة يبن 1852و1864 قدم أمامه 264 طلبا لمنح رخصة لمقاضاة موظفين ، فلم يجب إلا على 34 طلبا منهم فقط [10]،وظل هذا النص يعرقل رفع دعاوى التعويض على الموظفين إلى غاية إلغائه بمرسوم 19/09/1870.
وبتاريخ 24/05/1872 صدر قانون تم الاعتراف بموجبه لمجلس الدولة بصلاحية الفصل في المنازعات الإدارية المرفوعة أمامه بصفة نهائية ودون حاجة أي مصادقة للسلطة الإدارية على قراراته[11]، ولم تعد الأحكام تصدر باسم الدولة بل باسم الشعب الفرنسي على غرار أحكام القضاء العادي[12] ،وبالتالي فإن فرنسا كالعديد من الأنظمة القانونية القديمة لم تكن تعترف بالمسؤولية الإدارية، فكانت المحاكم ترفض الاعتراف بمسؤولية الدولة عن الأضرار الناجمة عن نشاطها وكانت النتيجة أن الدولة لا تصلح الأضرار الناجمة عن نشاطها .
ب- عدم مسؤولية الإدارة في بريطانيا .
لقد كانت بريطانيا تعتنق مبدأ عدم مسؤولية الإدارة عن أعمالها وأعمال موظفيها بناءا على عدة مبررات منها المقولة الدستورية التاريخية القائلة (أن الملك لا يخطأ)، وخلطهم ومزجهم لشخص الملك بالدولة ،وبما أن الملك لا يخطئ فإنه لا يسأل عن أعماله غير المشروعة ، وبالتالي فالدولة لا تسأل، وامتدت تلك الحماية والحصانة إلى موظفي الدولة فلا يسألون حتى في ذمتهم الخاصة لأنهم خدمت الملك،[13] ومن أجل تكريس مبدأ سيادة القانون ، تم إسناد مهمة الفصل في جميع المنازعات للقضاء العادي لكن المساواة بين الشخص العادي والإدارة العامة أمام القضاء الإنجليزي لم تكن مطلقة ، وإنما كان يرد عليها استثناءات تمثلت في مبدأ عدم مسؤولية الملك أو التاج الذي يعد آنذاك مصدر جميع السلطات، والأمر الأول والأخير يرجع له ،فبقي الملك فوق القانون وبالتالي الإدارة المحيطة به. [14]
المطلب الثاني :مبدأ المسؤولية في عهد الدول الإسلامية .
و يعد الدين الإسلامي أول من اقر المسؤولية بصفة عامة و الإدارية بصفة خاصة عن الأضرار الناتجة عن السلطة التنفيذية الممثلة في الخلفاء و أعوانهم أو السلطة القضائية الممثلة في القضاة و معاونيهم ، وذلك تطبيقا لمبادئ الشريعة الإسلامية التي تحث على رفع الأضرار عن الرعية و مساءلة متسببيها مهما كانت الجهة التي صدر عنها الضرر ، ومن المبادئ و القواعد قول الرسول (ص) : " لا ضرر و لا ضرار في الإسلام " ،وقوله تعالى " يا عبادي إني حرمت الظلم على نفسي و جعلته بينكم محرما فلا تظلموا " وقوله تعالى " اتقوا الظلم فإن الظلم ظلمات يوم القيامة " .حيث قامت المسؤولية في الإسلام قبل 14 قرن فالدولة الإسلامية تحملت التعويض على الخطأ والمخاطر وذلك بحادثة نزع الملكية حيث أن الرسول صلى الله عليه وسلم ترك دابته تسير وقال( ص) : أنه في الأرض التي ستجلس فيها سوف يبنى مسجد مع أمره بتعويض صاحب الملك الخاص بثمنه الحالي .
وكذلك قصة الأسرى الذين ثم قتلهم بخطأ حيث أنه كانت ليلة باردة فأمر قائد الجيش مرؤوسيه بتدفئتهم ولكن في قبلة المرؤوسين يقال للتدفئة القتل فقتلهم بقطع رؤوسهم وأمر القائد بتعويض ذوي حقوقهم .
وإن الفقه الإداري في الدول العربية يغفل الحديث عن المسؤولية في الإسلام فهم قاصرون في دراسته يدرسون فرنسا رغم أنه لم يكن مقنن مع التطور ثم تنصيص على المسؤولية الإدارية في النصوص التشريعية
المبحث الثاني :أساس مسؤولية الإدارة.
ظل مبدأ عدم مسؤولية الإدارة عن أعمالها وعدم جواز مطالبتها بالتعويض عن الأضرار التي سببتها ،سائدا ولفترة طويلة إلى غاية نهاية القرن 19 و بداية القرن 20 ،حيث بدأت الإدارة تعترف بمسؤوليتها مع تقدم و ارتفاع درجة الوعي ،وانتقاد الرأي العام والفقهاء لهذا المبدأ على أساس أن الأخذ به يعد مساسا بالعدالة وهدارا للمبدأ الدستوري الذي ينص على المساواة بين المواطنين أمام العدالة العامة و الذي لا يتحقق إلا بإلزام الدولة بدفع تعويضات عن الإضرار التي تسببها بإعمالها .وقد ظهرت المسؤولية الإدارية بصفة و بدرجات متفاوتة بين الدول ذلك بالنظر إلى نظامه القانوني ، فإنه في الدول الإسلامية نظرا لكونها تقر أصلا مبدأ المسؤولية فأنه جأت التشريعية تؤكد ما تم أقراره من الشريعة
ولتوضيح تطور المسؤولية الإدارية سنتطرق في المطلب الأولى (النظام الفرنسي ) ثم سنتناول (النظام المغربي) في المطلب الثاني.
المطلب الأول : تطور المسؤولية الإدارية في النظام الفرنسي
أمام ضغط و تأثير الأفكار الفلسفية و الديمقراطية ،و التحولات الاقتصادية و انتقادات الفقه و القضاء بدأت فرنسا تتراجع تدريجيا عن تطبيق مبدأ عدم مسؤولية الدولة بصفة عامة و الإدارة بصفة خاصة ،وهو ما اضطر المشرع إلى التدخل وتقرير المسؤولية الإدارية بصفة صريحة وإحلال مسؤوليتها محل الموظفين ،كما انه أباح للمواطنين مقاضاة الموظفين العموميين دون حاجة إلى استئذان الإدارة و ذلك لمنع تعسفها .إلا إن القضاء لم ينتقل مرة واحدة من مبدأ عدم المسؤولية إلى مبدأ المسؤولية الكاملة و إنما تدرج ،إذ بدأ في الحد من مبدأ عدم المسؤولية على أساس التفرقة بين نوعين من أعمال الإدارة ،أعمال شبيهة بإعمال الإفراد العاديين تقوم بها بوصفها تاجر أو مسير وبصفة مجردة من مظاهر وامتيازات السلطة العامة ،وأعمال السلطة العامة التي تستعمل فيها مظاهر وامتيازات السلطة العامة ،والتي تعفى فيها من المسؤولية إلا إذا وجد نص مخالف ،إذ انه بإمكان المشرع إن يقرر إصلاح الأضرار الناجمة عن أعمال السلطة .
ونظرا لعدم دقة معيار التفرقة بين أعمال السلطة و أعمال الإدارة من ناحية ،وعدم اتفاق مبدأ عدم مسؤولية الدولة عن أعمال السلطة التنفيذية و التطورات و الأفكار المعاصرة من ناحية أخرى عدل مجلس الدولة عن هذا المعيار أخذا بمعايير أخرى .
وبذلك نقول أن قبول فكرة المسؤولية مر بمرحلتين ،آذ اعترفت به أولا القوانين الخاصة التي تنص على التعويضات ،ثم اعترف به القضاء بإلزام الإدارة بإصلاح الضرر الناتج عن أعمالها . فبالنسبة للقوانين الخاصة فقد نصت المادة 17 من إعلان حقوق الإنسان و المواطن لسنة 1789 على تكريس الحق في التعويض عن الاعتداء على الملكية العقارية .
كما تعرض قانون بلوفيوز للسنة الثامنة في المادة 4 ،بصفة عارضة لمسألة التعويض في حالة الأضرار الناجمة عن الإشغال العمومية و منح الاختصاص لمجالس المحافظات للنظر في الشكاوي المقدمة ضد متعهدي الإشغال ،و بالرغم من عدم إشارة النص إلى مسؤولية السلطة العامة ،إلا إن القضاء الإداري توسع في تفسيره قاضيا باختصاصه بمسؤولية الإدارة عن ا لإضرار المترتبة عن عقود الإشغال العامة ،و التي صنفت في ما بعد ضمن المسؤولية بدون خطأ و بالتحديد على أساس المخاطر .[15]
ولضمان تطبيق المادة 545 من القانون المدني الفرنسي المأخوذ من نص المادة 17 من إعلان حقوق الإنسان و المواطن لسنة 1789 تمت المصادقة على قانون 8 مارس 1810 المتضمن إجراءات نزع الملكية من اجل المنفعة العامة ،كما منح للقاضي العادي صلاحية تقرير نقل الملكية و تحديد مقدار التعويض .
وبذلك أصبحت الأضرار الناتجة عن الأشغال العمومية و نزع الملكية من اجل المنفعة العامة الحالتين الوحيدتين اللتين ينص فيهما القانون على التعويض لمصلحة الأشخاص المعنيين .
أما عن التكريس القضائي للمسؤولية الإدارية فقد ارتبط بالتنازع حول الاختصاص بين المحاكم القضائية و المحاكم الإدارية ،إذ أن الأولى كانت تختص بمنح التعويضات عن الإضرار الناجمة عن نشاط الدولة و ذلك بتطبيق قواعد القانون المدني ، وهو ما كرسه الحكم الصادر عن محكمة النقض بتاريخ 1843/01/30 الذي قضى بان مبادئ مادة 1384 من القانون المدني تطبق على الإدارات العمومية بسبب الأضرار التي يسببها أعوانها و تابعيها خلال قيامهم بوظائفهم.
إلا أن مجلس الدولة اعترض على هذا الموقف وتمسك باختصاصه مؤسسا ذلك على نظرية (كل دين على الدولة يسوى إداريا ،ولم يتم حل هذا الاختلاف إلا بعد إنشاء محكمة التنازع و ظهور معايير جديدة ،وقد كرس مجلس الدولة رفضه تطبيق قواعد المسؤولية المعروفة في القانون المدني على المسؤولية الإدارية ،حيث قرر صراحة في الحكم الصادر بتاريخ 06/12/1855 أن العلاقات بين الدولة و موظفيها و المرافق العامة من ناحية و بين الإفراد من ناحية أخرى لا تخضع لنصوص القانون المدني لوحدها ،و إن مسؤولية الإدارة عن إعمال و أخطاء موظفيها ليست عامة و لا مطلقة و تتغير تبعا لطبيعة كل مرفق عام .
ثم أيدت محكمة التنازع اتجاه مجلس الدولة الفرنسي من خلال قرار بلانكو الشهير الصادر في 08/02/1873 الذي يعد أهم تكريس قضائي للمسؤولية الإدارية للمرفق العام ،و تتمثل وقائعه في انه تعرضت الطفلة اجينز بلانكو لحادث مرور تسببت فيه عربة مقطورة تابعة لوكالة التبغ فرفع والدها دعوى أمام القضاء العادي ضد الدولة للحصول على تعويض جبرا للضرر الذي أصاب ابنته ،إلا إن و كآلة التبغ دفعت بعدم اختصاص المحاكم العادية ،و أن مجلس الدولة هو الجهة المختصة ،و هو ما أدى إلى عرض النزاع على محكمة تنازع الاختصاص التي أصدرت قرار في الموضوع بناء على تقرير مفوض الحكومة السيد دافيد و قد تضمن عدة مبادئ هي :
1 - إن الدولة مسؤولية عن الأضرار التي تصيب الأفراد و التي يسببها الأشخاص الذين تستخدمهم ،وان هذه المسؤولية لا تخضع لمبادئ القانون المدني التي تحكم العلاقة بين الإفراد على أساس أن نصوصه المراد تطبيقها في مجال مسؤولية الإدارة لا ترمي إلى تنظيم مسؤولية الإدارة حيث تنص على مسؤولية الأفراد العاديين ،وهو ما لا ينطبق على الدولة و الإدارات العامة و موظفيها ،كما أن هذه النصوص وضعت في وقت سيطرت فيه قاعدة عدم مسؤولية الإدارية عن أعمالها هذا من ناحية ومن ناحية أخرى فان القواعد المدنية تقيم المسؤولية على أساس علاقة المتبوع بالتابع ،في حين أن علاقة الإدارة بموظفيها هي علاقة تنظيمية وليست تعاقدية ،كما انه لا يمكن تطبيق قواعد مسؤولية المتبوع عن التابع في حالة عدم إسناد الفعل الضار لموظف معين وهو ما يقتضي استبعادها لأنها لم تعد تواكب نشاط الإدارة ولا تليق بطبيعة عملها و بالنتيجة وضع قواعد بديلة أكثر ملائمة لطبيعة النشاط الإداري سميت بقواعد القانون الإداري،ويكون بذلك قرار بلانكو قد استبعد صراحة تطبيق أحكام القانون المدني ،وكرس الخصائص المتعلقة بالقواعد التي تطبق على المرفق العام
2 - إن هذه المسؤولية ليست مطلقة ولا عامة ،ولها قواعد خاصة غير مستقرة ولا ثابتة وإجراءات تحكمها تختلف باختلاف حاجة المرفق و ضرورة التوفيق بين حقوق الدولة و حقوق الإفراد.
3– تختص المحاكم الإدارية بالنظر في قضايا المسؤولية الإدارية و التعويض عن الإضرار الناتجة عن سير المرافق العامة .
ويكون بذلك قرار بلانكو قد استبعد بصفة صريحة ونهائية اختصاص القضاء العادي انطلاقا من نظرية الدولة المدنية وفكرة امتيازات السلطة العامة ،وهي نفس الأسس التي استند عليها مفوض الحكومة دافيد في تقريره ،اذ اقر بمسؤولية مصنع التبغ الذي يعتبر مرفق عام كغيره من المرافق التي تشكل النظام المالي للدولة وباعتبار إن هذه المرافق هي فروع للإدارة و الدولة تستعمل في تسيير مرافقها السلطة العامة ،فان منازعاتها تخضع للقضاء الإداري .
وبالتالي أصبحت الدولة مسؤولة حتى وان كان الموظف الذي تسبب في إحداث الضرر ليست له صفة موظف دائم و إنما عامل مؤقت أو شخص وظف من طرفها للقيام بعمل معين و بموجب عقد محدد المدة .
أخيرا يمكن القول أن قرار بلانكو كان نقطة تحول كبيرة في تاريخ القضاء الفرنسي وقفزة نوعية من عدم مسؤولية الإدارة إلى المسؤولية الإدارية ونقطة تحول نحو الاستقلالية ،ليس فقط بالنسبة للمسؤولية الإدارية وإنما بالنسبة للقانون الإداري ككل .[16]
المطلب الثاني : تطور المسؤولية الإدارية في النظام المغربي .
إذا كانت المسؤولية الإدارية في فرنسا هي من ابتداع الاجتهاد القضائي وبصفة خاصة محكمة التنازع من خلال دورها الخلاق والإنشائي للقضاء الإداري، فإن الوضع في المغرب يختلف تماما، حيث ثم تأكد على مبدأ الشريعة الإسلامية في مجال المسؤولية الإدارية على شكل نصوص قانونية وضعية وفي المغرب ثم إرساء نظام قضائي إداري في عهد الحماية، حيث تم اعتراف بمسؤولية الدولة ذلك من خلال تنظيم القضاء بظهير 12 غشت 1913، ، حيث جاء الفصل 8 منه بتحديد بعض اختصاصات المحاكم العصرية في المادة الإدارية، ومن جهة أخرى قانون الالتزامات والعقود (الفصلين 79 و80) الذي نص على بعض المقتضيات المتعلقة بالمسؤولية الإدارية ولقد وردت بعض هذه الاختصاصات في الفصل 8 من الظهير المتعلق بالتنظيم القضائي لسنة 1913، إذ يمكن إجمالها في ما يلي:· النظر في الدعاوى التي تهدف إلى تقرير مديونية الدولة والإدارات العمومية، إما بسبب تنفيذ العقود التي تبرمها وإما بسبب الأشغال التي تأمر بها؛
· جميع الأعمال الصادرة منها والضارة بالغير؛
· الدعاوى المرفوعة من الإدارات العامة على الأفراد.
كما نص المشرع من خلال الفصلين 79 و 80 من قانون الالتزامات والعقود، على مسؤولية الدولة عن أعمالها الإدارية، حيث جاء في الفصل 79:
"الدولة والبلديات مسؤولة عن الأضرار الناتجة مباشرة عن تسيير إدارتها وعن الأخطاء المصلحية لمستخدميها".
الفصل 80: "مستخدمو الدولة والبلديات مسؤولون شخصيا عن الأضرار الناتجة عن تدليسهم و عن الأخطاء الجسيمة الواقعة منهم في أداء وظائفهم.
ولا تجوز مطالبة الدولة والبلديات بسبب هذه الأضرار، إلا عند إعسار الموظفين المسؤولين عنها".[17]
بناء على هذه المعطيات، فإن النظام القضائي الذي وضعته سلطات الحماية عمل على تمييز القضايا الإدارية عن غيرها من القضايا، وبالتالي حمل الإدارة مسؤولية الأضرار الناتجة مباشرة عن تسيير إدارتها، وعن الأخطاء المصلحية لمستخدميها[18]، وبالتالي إقرار مسؤولية الدولة أمام المحاكم العصرية.
وتجدر الإشارة إلى أن المحاكم المدنية هي التي تبت في القضايا الإدارية، أما محاكم الصلح التي تدخل أيضا في المحاكم العصرية، فاختصاصها محصور فقط في القضايا البسيطة المتعلقة بالمادة المدنية والتجارية، مع مراعاة الاستئناف أمام المحاكم الابتدائية ولا تبت في القضايا الإدارية[19]. و مباشرة بعد حصول المغرب على الاستقلال، عمل على إدخال إصلاحات ثم إنشاء المجلس الأعلى (الغرفة الإدارية) بعد الاستقلال بمقتضى ظهير رقم 1.57.223 الصادر في 27 شتنبر 1957 فإنه يمكن اعتبار أن المغرب أصبح يتوفر في هذه الفترة على قضاء إداري كامل، فمن ناحية قضاء إداري شامل أو قضاء المديونية، الذي يدخل في اختصاص المحاكم العادية ابتدائيا وانتهائيا، ولا يدخل في اختصاص المجلس الأعلى إلا في مرحلة النقض، وخلال لسنة 1965 و 1974 وقد أعطى هذا المرسوم1967 الذي يعتبر بمثابة القانون الذي أعطى الخطوط العريضة الاختصاص العام في المادة الإدارية للمحاكم الإقليمية (الفصل 17 منه)، بينما تختص المحاكم الإستئنافية استئنافا، وأقصيت محاكم السدد من كل اختصاص في هذا المجال (المادة الإدارية).
وخلال سنة 1993 تم صدور القانون رقم 41.90 المنشئ للمحاكم الإدارية بالمغرب الذي ينظم المادة الإدارية حيث إن المسؤولية الإدارية تدخل ضمن القضاء الشامل حسب المادة 23 .وفي 2006 ثم إنشاء المحاكم الإستئنافية بمقتضى قانون 80.03 الذي يختص في استئناف أحكام المحكمة الإدارية الابتدائية في مجال التعويض .
الخاتمة
بعد انتهائنا من معالجة موضوع نشأة المسؤولية الإدارية ، تبين لنا أن أساس نشأة نظرية المسؤولية الإدارية هو أساس قضائي يرجع بالأساس إلى الاجتهادات القضائية الفرنسية التي أقرت بمبدأ مسؤولية الدولة عن أعمالها على أساس الخطأ، ثم لتوسع بعد ذلك من نطاق هذه المسؤولية من خلال إيجاد أساس جديد يمكن أن تبنى عليه المسؤولية الإدارية، والمقصود هنا المسؤولية الإدارية التي تبنى على أساس المخاطر.وفي المغرب، وإن كان ظهور فكرة المسؤولية الإدارية من خلال الشريعة الإسلامية فقط تم تنصيص عليها من طرف المشرع من خلال الفصلين 79 و 80 من قانون الالتزامات والعقود، وتنظيم القضائي لسنة1913المادة 8 ،فإن دور القضاء الإداري يبقى مهما في تطوير قواعد المسؤولية الإدارية بالمغرب، فمن جهة نجد أن هذين الفصلين يعدان المحددين الرئيسيين للمسؤولية الإدارية وهما غير كافين، ومن جهة ثانية نسجل قدم صياغة هذين الفصلين، إذ لا يختلف اثنان على أن المغرب عرف تطورا مهما على جميع الأصعدة منذ سنة 1913 أساس على مستوى القانوني صدور عدة قوانين .
______________________________________________________________________________
الهوامش:
[1] لقد صدرت بعد ظهير التنظيم القضائي لسنة 1913 مجموعة من النصوص القانونية تعتبر اساس القضاء الاداري المغربي من ذلك: ظهير 12 غشت 1913 المتعلق بالتحفيظ العقاري، وظهير 1924و1935 بشأن الضرائب، وظهير 1914 المتعلق بنزع الملكية، و قانون الضومين العام 1914، قانون المعاشات ظهير 1930، قانون الانتخابات ظهير 1959.[2] ذ.عبد الرحمان البكريوي، كتاب الوجيز في القانون الاداري المغربي، الطبعة 1990، ص 33.
[3] سابق عبد الحق،المسؤولية الادارية، بحث لنيل دبلوم السلك العادي بالمدرسة الوطنية للادارة العمومية، 1992، ص 3
[4] الدكتور سعيد ابن البشير، من محاضرت السنة الثالثة قانون عام.
[5] يقول منتسكيو في كنابه روح القوانين *كل شخص بين يديه سلطة مدعو إلى أن يستبد يها فلا بد حثي تنظيم الأشياء بكيفية تجعل على كل سلطة تمتع تجاوزات السلطة الأخرى *
[6] M. long .p. Weil .g.braidant .p.debobvé.b.genviois.les grands arrêts de la j jurisprudence administrative.13 Ems édition édition Dalloz 2001.p8
[7] ذ. عمار بوضياف القضاء الإداري في الجزائر بين الوحدة والإزدواحية 1962.2000 الطبعة 1 دار الريحان 2000ص 10
[8] د. لعشب محفوظ المسؤولية في القانون الإداري ديوان المطبوعات الجامعية 1994ص16
[9] Les agents des gouvernements autres que les ministres ne peuvent pas étire poursuivie pour des fait relatifs a leurs fonction qu on vertu d une décision du conseil d’état en ce cas la pourrîtes lieu de vanta les lribunauss ordinaires
[10] ذ فتحي فكري مسؤولية الدولة عن أعمالها غير التعاقدية دار الكتاب الحديث 1995 ص 16
[11] M. long .p.weil. Gb riant p.delvolvé.b genevois GAJA.DALLOZ.2001 P.18
[12] د عوابدي عمار. الأساس القانوني لمسؤولية الإدارة عن أعمال موظفيها ص7
[13] د عوابدي عمار مرجع سايق ص 42
[14] عوابدي عمار مرجع سايق ص 43
[15] الدكتور احمد محيو ،المنازعات الادارية ،ديوان المطبوعات الجامعية،2003 ،الصفحة 209
[16] بحث نهاية التخرج ،المسؤولية الادارية ، من انجاز الطالبات القاضيات بوراس ياسمينة حامي نجاة زيار نوال،الدفعة 13 2005،-2004
[17] - الفصلين 79 و80 من ظهير الإلتزامات والعقود وفق آخر التعديلات إلى غاية شهر دجنبر 2007، ص:17. (ملاحظة: نفس الفصول التي جاء بها ظهير الإلتزامات والعقود الصادر سنة 1913).
[18] - عبد القادر باينة، "تطبيقات القضاء الإداري بالمغرب"، دار توبقال للنشر والتوزيع، الطبعة الأولى 1988، الرباط ص:15.
[19] - محاضرات الدكتور الحسين سرحان، مرجع سابق.